【摘要】随着PPP在我国如火如荼地展开，PPP立法也在紧锣密鼓地进行。但PPP不是万能的，立法也不是万能的。在对PPP进行规制，设计顶层制度时，需要考虑到PPP在我国主要是由政策驱动的这一中国特色，从法政策学的角度出发，对惯有的立法思路和模式进行省思，在对现有PPP政策从法律和政策的双重视角审视的基础上，从PPP规制工具金字塔的角度来认识法律和政策的互动融合关系，并根据规制目标，综合利用法律、政策、指南和合同等规制工具，建构一个立体的、层层递进又相互勾连互补的PPP规制体系。而在进行PPP立法前，需要厘清PPP立法所具有的理性推进、建构框架和设定界限的功能，同时基于本土问题意识，选择适当的立法模式，并对关涉PPP发展的核心内容进行框架性立法。

　　【关键词】法政策学;PPP规制;立法模式;框架性立法

　　一、问题与研究进路

　　政府与社会资本合作(Public-Private Partnerships),是政府通过和社会资本合作来提供公共产品和服务的一种方式。其一般具备三个特征：平等合作、风险分担、互利共赢。PPP的表现形式很多，但大致可归纳为两种：合同模式的PPP(包括 BOT, TOT, BOO, 特许经营等);以及公司模式的PPP(即公私双方共同建立新的PPP项目公司或公共一方转让公司股份给私人)。[1]作为继私有化、规制缓和、再规制之后的又一种公共行政和公共物品供给方式的改革创新模式，PPP在上世纪90年代席卷世界各国。PPP在我国也不是新鲜事物，自1984年深圳沙角B电厂BOT项目伊始，我国的PPP实践几经起伏，并自2014年再次受到特别关注，进而被提到“准国策”的高度。但PPP热潮之下，一些现象却值得我们省思。首先，虽然政府密集发文并积极推介PPP项目，但却出现了PPP项目落地难，签约率低，“上热下冷”，“公热私冷”等问题。[2] 其次，各部委为大力推动PPP而竞相发布的70多项政策之间并不一致，造成实践部门无所适从：尤其是发改委和财政部在竞争PPP决策和立法主导权的过程中，所分别制定的特许经营管理办法和PPP法草案，极有可能引发立法冲突和监管资源的浪费。

　　针对第一个问题，通过加快PPP立法，以加强本领域的顶层设计已为各界所共识。笔者亦认为，由于PPP涉及公共利益和大众福祉，对其进行规制实属必要。PPP的法治化是推进PPP的前提和保障，但立法并非万能，在立法之外，有无其他可得的规制工具?而在PPP立法中，如何转换以及调和目前众多PPP政策所追求的各异目标;如何调和政策驱动(功利性地追求利益和效率)与法律品性(以公平正义为价值追求)之间的矛盾?如何限制暗含部门利益的PPP政策?这些都需要我们深思。实际上，对这两个问题的回答都必须围绕“由国家政策启动”这个我国PPP实践的显著特色而展开。这些政策虽然影响面广，对推进PPP发挥了巨大作用，具有很强的导向性和实操性。但这些政策也不可避免地存在诸多问题。因此，在运用立法手段对PPP进行规制时，我们应当首先考虑PPP立法和现行政策之间的关系。而从行政法的角度而言，则要回应和纾解PPP法律与政策在国家治理中的矛盾和张力，使之实现在法治框架下的互动与融合，从而既发挥政策的灵活性，又能使PPP实践和创新“于法有据”，经得起民主正当性的拷问。因此，本文将从法政策学的研究进路，运用功能主义的分析工具，探讨作为PPP规制工具的法律和政策的互动与融合，冲突与衡平，以及其与其他规制工具之间的关系;其次分析我国PPP立法的可能模式与进路，最后讨论PPP立法中应当关注的核心内容。