【作者简介】李亚军，博士，山东工商学院讲师

　　【内容提要】1995年印度整合各邦非缴费型养老金，建立了中央和邦两级财政融资的包括现金和实物给付的家计调查型新制度。由于印度养老保障的缴费型支柱发展相对滞后，作为安全网的非缴费型养老金的作用更加突出。文章在梳理印度非缴费型养老金制度发展面临的经济社会背景，回顾其整合的历程的基础上，从实际覆盖率、目标定位性、待遇水平、消除赤贫以及财政负担等方面分析了近20年来取得的成就，总结了制度在长期财务压力、两级政府管理协调以及待遇水平及待遇调整措施等方面存在的问题以及政府近期采取的对策。

　　【关 键 词】印度；非缴费型养老金制度；社会保障；福利政策

　　[中图分类号]F351.843　[文献标志码]A　[文章编号]1004-1508(2014)01-0071-05

　　印度是经济发展最快的新兴经济体之一，位列金砖国家。同时，印度仍是一个下中等收入的发展中国家，人口仅次于中国，位列世界第二，大部分人口生活在农村，城乡差异很大，二元经济特征明显。二元经济导致了养老保障上的二元化，印度的缴费型社会养老保险只能覆盖很少一部分城市正规就业人员，大部分贫困老年人只能依靠非缴费型养老金、储蓄和家庭支持保障生活。在这样的背景下，1995年印度中央政府整合了各邦的非缴费型养老金制度，使之在降低“赤贫”和收入再分配中发挥更大的作用。

　　一、印度非缴费型养老金制度面临的经济社会背景

　　印度是世界上人口最年轻的国家之一，目前人口年龄中位数仅为28岁，预计到2025年工作年龄人口比重仍将高达55%。①年轻的人口年龄结构使印度成为竞争力最强的国家之一，也为养老金制度的改革完善提供了较长的缓冲时间。印度从1991年开始实行经济改革，经济走出低速增长陷阱。1993-2002年实际GDP平均增长率为5.8%，2003-2007年更是高达8.6%。虽然在2008年经济危机中增速有所放缓，但都能较快恢复，2010年高达10.1%，预计未来几年将保持在7.5%—8%之间。②经济快速增长提高了人均收入，但拉大了收入分配差距，使非缴费型社会福利的再分配作用更加突出。同时，经济增长及其带来的财政收入增加为发展包括非缴费型养老金在内的社会福利提供了资金基础。

　　印度的养老金改革和发展也面临一些不利的社会经济环境。首先，二元经济结构影响非缴费型养老金制度特征和制度安排。20世纪90年代以来，印度城市第三产业部门发展很快，而第一产业发展相对滞后。这引起农村年轻人口大规模流向城市，加剧了农村贫困问题。2010年印度的城市贫困率为20.9%，而农村高达33.8%。因为农村人口比例占66%，所以，全国总贫困率高达29.8%。其次，家庭小型化导致家庭赡养功能的弱化。老年人与子女共同生活的传统使家庭而非社会成为印度人养老的主要方式，但随着出生率下降、城市化的发展和生活观念的变化，印度的家庭规模开始缩小，当前处于中年的人口面临老年时失去家庭赡养的风险。事实上，1992-1995年仅有9%的老年人单独或仅和配偶一起生活，到2005-2006年这一比例已经上升到18.7%，农村地区情况更严重。这些老年人往往没有足够的养老储蓄，需要社会和政府提供非缴费型养老金予以保障。第三，养老保障体系发展严重滞后。在印度，正规部门的养老金计划是强制性的，制度覆盖率很高，但正规部门就业占总就业的比例很低，因此仅覆盖劳动年龄人口的12%。政府对自愿性养老储蓄计划给予税收优惠，但由于贫困、投资收益较低和优惠政策不完善，导致人们的养老储蓄意愿和能力不足，计划覆盖率很低。2003年印度政府引入了类似美国401k的个人退休储蓄账户，中央政府新雇员强制参加，其他人可以自愿加入，同时加大了税收优惠，提高服务质量，目的是激励个人自愿养老储蓄。截止2012年8月，参加人数仅为363.1万人，资产积累额只有1936.2亿卢比。过低的缴费型养老金的制度覆盖率会增大非缴费型养老金的压力。

　　二、印度非缴费型养老金制度发展概述

　　印度在三五计划(1960-1965)中提出了建立非缴费型养老金制度的任务，但主要由地方政府负责。1963年，劳动部计划斥资2000万卢比资助地方政府建立覆盖老年人和伤残等弱势群体的非缴费型养老金制度，但最终没有获得批准。③地方政府主导的非缴费型养老金制度得到一定程度的发展。例如，拉贾斯坦在1974年就建立了非缴费型养老金制度，向年龄在55岁及以上的女性和58岁及以上的男性贫困老年人提供现金救助。1980年扩展到年龄在45岁及以上的贫困丧偶妇女，此后又覆盖了残疾人和8岁及以上的贫困儿童。④到七五计划(1985-1990)末，所有的邦和联邦属地(UTs)都建立了非缴费型养老金制度，但覆盖面和待遇水平受制于地方财政能力。⑤

　　1995年，包括非缴费型养老金在内的社会救助计划纳入中央预算。国家社会救助计划(NSAP)包括：国家养老金计划(NOAPS)、国家家庭福利计划(NFBS)和国家生育津贴(NMBS)。国家养老金计划是一项以减贫为目的的非缴费型福利制度，采取家计调查形式发放现金津贴。资金由中央和邦两级财政承担，中央由农村发展部管理，邦政府财政、劳动、社保或医疗保健部门负责申请、家计调查和福利发放。资格标准为：65岁及以上年龄；无法或很少从家庭成员获得固定收入来源。待遇标准最初为每月75卢比。

　　2000年4月，实物给付的非缴费型养老制度——安娜普娜计划(Annapurna Scheme)开始实行。该计划向符合非缴费型养老金领取资格，但实际没有获得救助的老年人提供每月10公斤的谷物救济。2007年，国家养老金计划改为英迪拉·甘地国家养老金计划(IGNOAPS)，资格标准改为所有生活在贫困线下家庭的60岁及以上老人，60—79岁每月200卢比，80岁及以上每月500卢比。2009年2月，寡妇津贴和伤残津贴纳入非缴费型养老金计划，分别向生活在贫困线下的40—64岁丧偶妇女和18—64岁的严重伤残人士提供每月200卢比的津贴。⑥至此，两级政府财政融资和多级管理的，包括现金和实物两种福利派送方式的非缴费型养老保障制度基本确立。截止2012年7月，印度约1370万老年人领取非缴费型养老金，200卢比的待遇标准为贫困线的27%，人均GDP的3%，总支出约占GDP的0.04%。⑦