伴随老龄社会的到来,失能老年人数量剧增。由于失能老年人长期护理成本居高不下、供需失衡等现实状况,为失能老年人提供社会化的长期照护体系成为社会的紧迫议题。失能老年人长期照护体系的建构较为复杂,它不仅需要社会保险制度所需的缴费、支付、基金运作、监管等要素,更需要一系列的组织和专业技术人才提供专门“照顾”和“护理”服务,具有跨行政边界、长期性和利益相关主体多层次性等特征。

　　我国老年社会福利整体立法滞后且《老年人权益保障法》约束效力不足,造成政府、企业、非营利组织、家庭及个人等相关主体在照护供给上功能定位模糊。失能老年人长期照护体系建构在强调政府财政兜底和监督职能的同时,更应当充分发挥市场机制的作用和家庭功能,实现社会性的多元主体供给格局。在照护供给上,市场机制利用价格能够实现相关主体的资源以及信息的协调,进而实现激励相容、增强合作福利治理的动力。鼓励多元主体参与,不仅能够发挥各利益相关主体在照护服务上的专长、分散照护风险,而且能够缓解政府的财政压力和行政管理压力。照护服务体系的建构也将对政府职能作用的性质和实现机制提出新的要求,需用谈判与磋商程序代替原来的命令与控制,用可预期的制度框架代替原来缺乏约束的自由裁量的新型治理模式。

　　细化技术设计 确保制度可操作

　　第一,筹资机制。目前我国社会保险缴费水平偏高,已占到工资总额的40%—50%。考虑到目前的经济状况,若新增失能老年人长期照护保险缴费,这将进一步加重当前缴费比例,从而引起现期消费降低,对宏观经济将产生不利影响。因此,从短期看,基于暂不增加个人和单位缴费负担的原则,应当从基本医疗保险基金中按一定比例划拨、单独建账并专项管理失能老年人照护保险。但是,这种筹资模式会高度依赖于基本医疗保险,而且基金的稳定性也会受到医疗保险的限制。从长期看,就社会保险的性质而言,保险缴费应该成为主要资金来源,建立雇主和个人共同缴费、个人自付、政府补贴3条渠道组成的筹资机制。其中,缴费占制度给付资金比例应为50%左右;使用者负担比例在10%左右;其余部分则由财政补贴负担,重点用于补贴低收入群体的参保和服务使用。

　　第二,需求分级与评估。我国应采用全国统一的照护需求分级制度和评估标准,具体可分为3—5 级,其等级划分标准根据自理能力确定,而不限于某些特殊的老年病。在照护需求分级中将预防等级加入,以解决长期照护需求猛增局面。为了确保照护需求分级的科学性和合理性,需在分级标准确定前开展全国范围的老年人口健康状况调查,掌握各等级所覆盖人群的总体状况。评估实施可由市级建立的需求评估委员会负责实施,评估流程包括“申请—初审—复审—确定”4个步骤:申请人首先提出申请;委员会接到申请后安排需求评审员进行初审;初审合格者再到指定医疗机构进行生活自理能力鉴定;最后由委员会根据统一的标准和鉴定结果进行复审,并确定照护需求等级和安排相应的照护。