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回望70年:经济法制度的沉浮变迁
2019年09月25日 11:04 来源: 作者: 字号

内容摘要:本文审视了经济法制度的形成和发展,揭示其制度变迁的轨迹、影响因素和相关规律。

关键词:

作者简介:

    作者:张守文,北京大学法学院教授

  来源:《现代法学》2019年第4期 

  一、背景与问题 

  在人类的历史长河中,70年不过是短暂的一瞬,从1949年到2019年的中国,则经历了诸多惊世巨变:从战争到和平,从革命到建设,从计划到市场,从守旧到改革,从封闭到开放。在各国制度变迁中可能遇到的各类问题或抉择,大都可以浓缩于这70年间。其中,整体经济制度的演进,以及经济法制度的沉浮与枯荣,尤其令人瞩目和惊叹。回望这特殊的70年,审视经济法制度的形成和发展,揭示其制度变迁的轨迹、影响因素和相关规律,尤其有助于推动经济法的理论发展和制度完善。 

  从全球范围看,19世纪末美国的《州际贸易法》(1887年)、《谢尔曼反托拉斯法》(1890年)以及德国的《反不正当竞争法》(1896年)等,往往被视为现代经济法的肇端,它们作为解决市场失灵问题的重要制度安排,距今亦不过百余年。经济法的产生晚于传统部门法,却与国家职能的变易、政府与市场关系的调整、法律体系的扩展都直接相关,其制度变迁作为浓墨重彩的一笔,会在现代国家发展的历史画卷上持续凸显。 

  在我国,学界大都将制度变迁作为经济法发生论的重要研究对象,且普遍认为中国经济法发端于1978年的改革开放,而对于1949年至1978年间是否存在经济法制度,则历来见仁见智,莫衷一是,这与人们对经济法产生、存续基础的认知差异有关。在学术史上,有的学者认为经济法在古代社会即已存在,而有的学者强调经济法要以现代市场经济为基础。上述理论歧见对经济法制度变迁的研究会产生不同影响。 

  事实上,如果强调经济法的产生基础是市场经济,就会认为只有在实行市场经济体制后建立的现代经济法制度才更为“纯粹”,而在非市场经济时期不存在典型的现代经济法制度。据此,即使古代社会也存在财政、税收、金融、价格等制度,但因其作用领域或产生基础并非现代市场经济,故与调整宏观调控和市场规制关系的现代经济法自然有所不同。无论对于上述观点是否认同,学界一般都会认可市场经济体制对于经济法制度的存续和发展不仅非常重要,还会产生更为积极的影响,因此,从“经济体制”维度研究经济法制度变迁的可行性,是殆无异议的。 

  与此同时,不同类型经济体制的实行,会带来经济管理体制的改变,并且,各类体制中涉及的重要“分权”问题,也会在宪法层面呈现,并构成一国“经济宪法”的重要内容。因此,研究经济法的制度变迁,还可以从经济体制的维度扩展到经济管理体制、“经济宪法”的维度,并由此形成“经济体制—经济管理体制—经济宪法”的逻辑主线或分析框架,该框架更有助于在中国70年的历史图景中系统地审视经济法制度的兴衰、浮沉与荣枯。 

  有鉴于此,基于1978年以来学界每十年对经济法理论发展和制度变迁的回顾,特别是改革开放40年的相关研究成果,基于对经济法制度产生基础的不同认知和基本共识,有必要在上述分析框架下,将70年的历史分为改革开放之前的30年(1949年—1978年)与之后的40年(1979年—2019年)两个阶段,它们恰好对应我国“主要实行计划经济体制”和“主要实行市场经济体制”的时期。审视不同阶段经济法制度的存续和发展状态,揭示其变迁轨迹和相关规律,对于丰富和发展经济法理论,明晰我国经济法的未来发展方向,推进经济法的法治建设,都具有重要价值。 

  本文试图说明,中国经济法的制度变迁,与经济体制的变革直接相关;不同时期的经济体制,则与特定的经济管理体制相对应,并呈现于“经济宪法”之中,影响政府与市场的关系,以及经济法制度的生成和发展。本文将依循“经济体制—经济管理体制—经济宪法”的逻辑主线或分析框架,探究不同时期经济体制变革对经济法制度的影响,以及它们与经济管理体制乃至“经济宪法”的密切关联,通过揭示不同经济体制、经济管理体制、“经济宪法”变革带来的经济法制度的“沉浮”变化,展现和挖掘70年来中国经济法制度的变迁轨迹及内在规律。 

  二、经济体制变革与经济法制度的“沉浮” 

  在既往70年间,中国经历了不同类型经济体制的重大抉择和具体实践。其中,主要实行计划经济体制的前30年(包括从1949年到1956年由新民主主义经济向计划经济的过渡时期,或称从不发达的市场经济向计划经济体制过渡的时期),是经济法制度日益式微、不断“沉降”或被废弃的阶段;主要实行市场经济体制的后40年(包括从1979年到1992年由计划经济、有计划的商品经济向市场经济过渡的时期),是经济法制度日益强盛、不断“浮升”或被倚重的阶段。上述两大阶段都包含“过渡期”,每类经济体制的实行都是“渐进”的过程,在不同时期,经济法制度的存续状态和发展趋势亦各不相同。通过揭示经济法制度在不同时期的“沉浮”变化,有助于说明不同经济体制对经济基础和上层建筑的重要影响,以及尊重经济规律的重要性,并揭示经济法为市场经济体制提供的重要法律保障。 

  (一)前30年:计划经济体制的确立与经济法制度的“沉降” 

  在中华人民共和国成立之初,如何在战争废墟上发展经济,是亟待解决的重大问题。由于根据地时期的制度建设主要服务于战时的统制经济,以保障战争的胜利,就像“一战”时期德国的“战时统制法”一样,难以满足常态下国家治理的需要。为了解决当时政权建设、经济发展、社会稳定的问题,迫切需要加强财政、税收、金融、物价等经济领域的制度建设。 

  在当时百废待兴的形势下,国家需要基于多种经济成分并存、市场经济不发达的国情,建立新经济体制、制定新法律制度。为了尽快恢复和促进经济的稳定和发展,国家采取了“三大举措”:第一,没收官僚资本,形成全民所有制的国营经济,以解决城市问题;第二,实行土地改革,变地主所有制为农民所有制,以解决农村问题;第三,统一财政经济,加强对市场、物价和金融的管控,逐步实现财政收支、物资调度和货币发行的“三统一”,以保障整体经济的稳定。到1956年底,随着对农业、手工业和资本主义工商业“三大改造”的基本完成,公有制的绝对优势地位得以确立。上述“三大举措”和“三大改造”,为实行计划经济体制奠定了重要基础。 

  为配合上述举措,中央人民政府、政务院制定了许多政策、法规,较有代表性的如《关于统一国家财政经济工作的决定》及《全国税政实施要则》等。由于上述制度是在不发达的市场经济条件下制定的,因此,即使依据“经济法要以市场经济为基础”的理论,仍可将其大体归入经济法的制度类型。尽管在国民经济恢复和“三大改造”的过渡时期,国家对整体经济体制的选择尚未明晰,从而使上述制度具有一定的“过渡性”,但这些制度对于政权建设、经济发展和社会稳定的重要作用应予充分肯定。 

  从经济体制的选择看,在1949年到1978年的30年间,自1956年底“三大改造”完成,我国开始从多种经济成分并存的不发达市场经济(或称准市场经济),逐渐转向以公有制为基础的较为单一的计划经济。伴随着经济体制的转变,国家主要靠计划手段管理经济,直接的政策手段、行政命令变得更为重要,相关的经济法律制度日渐式微,发展经济的思想被边缘化甚至遭到批判,许多法律制度被废弃,包括经济法在内的多种经济法律制度都失去了存续的空间。 

  在计划经济体制时期,经济法律制度大都被废除或停用,少量存在的制度亦成为实现计划的手段,这与现代经济法的目标和功能确实相去甚远。需要说明的是,冠以财政、税收、金融之名的制度,在计划经济和市场经济时期都会存在,只不过在计划经济体制下会侧重于“集中统一管理”,而在市场经济体制下更侧重于“宏观调控”。在不同经济体制下,上述制度在宗旨、手段、发挥作用的空间或重要程度方面会大相径庭,审视不同时期的制度差异,有助于揭示制度变迁的关键节点。 

  其实,经济体制和相关制度变迁的“节点”或“刻点”,正是对70年历史进行阶段划分的依据。在1956年“三大改造”完成之前,由于存在多种所有制和商品经济因素,当时的法律制度中有一定数量的经济法内容。但随着公有制经济的发展,计划经济日渐成为主流,于是,计划替代了市场,政策替代了法律,各类法律、法规陆续被搁置,原来制度中存在的经济法因素也逐渐被消除殆尽,导致经济法制度“几近于无”,这也是学界普遍认为改革开放以后的经济法是“从无到有”的重要原因。 

  值得注意的是,我国是传统的农业国家,计划经济体制能够“集中力量办大事”,对于当时推进工业化,实现“优先发展重工业”的战略,建立较为完整的工业体系和国民经济体系,确实发挥了重要作用,但这种计划经济体制在很大程度上是以牺牲农村和农民的利益为代价的。在城乡之间长期存在的计划调拨关系,不是等价有偿的商品买卖关系,长期存在的工农业产品“剪刀差”,加剧了城乡二元结构的问题,进一步扩大了城乡差别,这也是今天的经济法制度必须更多考虑城乡或区域均衡发展问题和分配问题的重要原因。有效解决分配问题,促进均衡发展,正是我国后来改革的重要起点和始终贯通的主线。 

  随着计划经济体制的发展和强化,市场因素被压制。在政府与市场的关系方面,政府处于绝对的主导地位,各类市场因素逐渐消失,经济法赖以存续的经济基础坍塌,导致其逐渐失去存在的必要与可能,从而使许多经济法制度在国家经济治理中的地位日渐“沉降”,甚至销声匿迹。 

  (二)后40年:市场经济体制的确立与经济法制度的“浮升” 

  我国的计划经济体制以城乡二元结构、公有制中的二元所有制(全民所有和集体所有)为基础。从1949年到1953年,随着广大农村土地改革的陆续完成,农民变成了土地的所有者,并陆续走上“合作化的道路”。在此基础上,农民的个体产权逐渐变成集体产权,经由初级社、高级社和人民公社等不同发展阶段,农村集体所有制经济得以建立。在计划经济体制下,由于诸多原因,农村集体经济组织生产效率低下,农民收入普遍偏低,迫切需要通过经济改革来解决农民生存和农业发展问题。为此,基于现实的生存压力,从1978年开始,农村改革自下而上悄然开启,联产承包责任制逐渐成为“生产—分配”的基本制度被普遍采行,并由此在经济改革领域吹响了“农村包围城市”的号角。 

  计划经济体制给集中于城市的企业带来了更大的问题,企业效率的低下已影响国民经济整体发展和财政收入,迫使国家下定决心,在1984年通过重要的“改革决定”(即《中共中央关于经济体制改革的决定》),开启了以国企改革为核心的城市改革。自此,实行多年的计划经济渐变为“有计划的商品经济”,商品经济的因素逐渐渗透、充盈于经济生活,许多领域开始“解冻”并逐渐商品化,价格机制、竞争机制的作用日益显现,从而为1992年秋确立市场经济体制以及1993年“市场经济入宪”奠定了重要基础。 

  从1979年到1992年,是为实行市场经济体制做事实准备的过渡时期(或称市场取向改革时期);从1993年至今,则是市场经济体制不断完善、发展的时期。经历上述两个时期,经济法制度从无到有,不断生成、发展、壮大,其在整个法律体系中的地位日益“浮升”,备受瞩目,成为促进和保障市场经济发展不可或缺的重要制度。 

  在制度建设方面,我国在改革开放之初就制定了《个人所得税法》《中外合资经营企业所得税法》《外国企业所得税法》等重要法律,并通过“授权立法”推动税制改革乃至整个经济体制改革和对外开放;同时,还在财政、金融、竞争等领域发布了多部行政法规,其中融入了大量经济法规范,从而形成了经济法体系的“基本雏形”。在向市场经济过渡时期,由于各类经济改革不断深化,许多方面的体制和制度变动不居,因此经济法领域的法律出台较少,大量的经济政策与制定程序相对简约的行政法规、部门规章、规范性文件等发挥了重要作用。在1993年“市场经济入宪”以后,为了适应市场经济发展的需要,国家大力“加强经济立法”,使经济法的立法驶入了快车道。通过1993年、1994年和1995年分别集中开展的市场规制立法、财税立法和金融立法,我国初步构建了与市场经济体制相适应的现代经济法体系。此后,经由加入WTO前后的立法修改,以及在全面深化改革过程中的不断完善,我国的经济法制度取得了长足进步,为现代化经济体系的构建和整体经济法治提供了重要的制度支撑。 

  (三)经济法在不同经济体制下的“沉”与“浮” 

  前文对不同时期经济体制和相关经济法制度变迁的研讨表明,在实行计划经济的“前30年”和实行市场经济的“后40年”,都分别包含从一种经济体制向另一种经济体制转型的“过渡期”,因此每个大阶段的经济体制都不那么“纯粹”,会不同程度地包含着另一种经济体制的因素。历史的经验表明,当两类因素比例适当时,会更有利于经济的长期发展。据此,国家必须处理好政府与市场的关系,解决好“混合经济体制”下两类因素的协调问题,在这方面,经济法恰恰可以发挥更大的作用。 

  前述探讨还表明,从不发达的市场经济体制向计划经济体制转变的“前30年”,以及从计划经济体制向市场经济体制转型的“后40年”,两者起点不同,经济体制和相关制度变迁的路径、方向和最后效果各异,可谓“三十年河东,四十年河西”。不同的路径选择和取向差异,带来了中国迥异的发展格局,也引发了经济法“沉浮”或“枯荣”的制度变迁,其中,前30年向“沉”与“降”方向的演变,后40年向“浮”与“升”方向的迁移,大致构成了经济法制度变革发展的“V型”轨迹。 

  从经济法制度变迁的轨迹可以看出,经济体制的选择对经济基础和上层建筑的影响深远,直接关涉法治的兴衰。在计划经济时期,经济法制度大量“沉降“甚至消亡;在商品经济或市场经济时期,经济法制度不仅具有存续、发展的必要与可能,伴随着市场化程度的提高,其地位和影响还不断“浮升”和扩展,这也从一个侧面验证了“市场经济就是法治经济”的基本共识。 

  道格拉斯·C·诺斯曾通过对经济史的大量研究指出:国家既是经济增长的原因,又是经济衰退的根源。套用这一著名的“诺斯悖论”,可以认为,在法律史上,国家既是法律繁盛的原因,又是法律衰微的根源。因为国家作为制度的供给者,其对不同经济体制的选择,会直接影响相关法律制度功能的实现,从而影响其多少、强弱与兴衰。我国经济法制度70年来的沉浮与枯荣,即为重要的佐证。 

  我国一直在探索实现现代化的道路,由于诸多因素,曾认为“有计划按比例发展”是基本的经济规律,据此,国家将计划经济体制作为实现国家富强的重要路径,把计划、行政命令作为宏观经济和微观经济管理的主要工具,不重视价值规律,忽视法律和法治的功能,使经济法制度逐渐失去存续和发展的空间。在改革开放特别是实行市场经济体制以后,人们才逐渐认识到:经济法作为典型的现代法,与现代市场体系、现代经济体制直接相关,无论是建设现代化经济体系,还是推进总体的现代化,都需要经济法提供有力的支撑、促进和保障。因此,在市场经济体制的基础上推进国家的现代化,必须高度重视经济法,并同时推动经济管理体制的调整和宪法的完善。 

  三、经济管理体制调整、宪法修改与经济法变迁 

  伴随着上述不同时期的经济体制变革,政府和市场在资源配置方面的地位和功能会发生变化,国家的经济管理体制会随之调整,宪法的相关内容亦需要相应修正,这些都会影响经济法的制度变迁。鉴于经济管理体制集中体现着经济“分权”或政府干预经济的程度,对市场主体的行为和市场机制的运行影响甚巨,会对“经济宪法”的相关内容以及经济法相关制度的形成和发展产生直接影响。为此,下文先简要回顾不同时期经济管理体制和“经济宪法”的变革,再探讨经济法制度的相应变迁。 

  (一)前30年:集中统一的经济管理体制与“三部宪法” 

  如前所述,在20世纪50年代初,伴随着国民经济恢复期的结束,“一五计划”的实施,以及“三大改造”的完成,我国的计划经济体制逐步确立,要求建立与之相适应的经济管理体制。与此同时,一批直接或间接服务于国家计划的国家机关纷纷设立,从而使国家的经济管理体制日益走向集中化。集中统一管理是整个计划经济时期的突出特点,体现为生产、消费、分配等各方面的计划化、统一化和集中化。 

  日益集中统一的经济管理体制的形成,与当时对经济规律的认识有关。由于当时人们普遍认为,通过统一的计划、明确的比例来协调经济活动会更有效率,因此强调国民经济应“有计划、按比例发展”,并将其视为社会主义的基本特征和基本规律。上述理解和认识也被写入当时的宪法,成为为数不多的“经济宪法”条款的重要内容。 

  在前30年,我国分别于1954年、1975年和1978年通过了三部《宪法》,其中都涉及“经济计划”或“计划经济”的规定。例如,1954年《宪法》第15条规定:“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造”;1975年《宪法》第10条规定:“促进社会主义经济有计划、按比例地发展”;1978年《宪法》第11条规定:“有计划、按比例、高速度地发展国民经济”。不难发现,在不同时期的宪法规定中,计划的作用不断被强化,推动了高度集中统一的计划经济体制的逐步形成。例如,1954年《宪法》强调的是“用经济计划指导”,只是强调“指导性作用”;后两部《宪法》强调的“有计划、按比例”,则是在高度集中统一的计划体制下才能实施的,远非“计划指导”力所能及,因此这一规定是高度集中统一的计划经济体制在宪法中的“折射”。 

  上述高度集中统一的计划体制,与所有制的变化直接相关。1954年《宪法》规定了四种所有制,即全民所有制、劳动群众集体所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制。在包括非公经济的多种所有制并存的情况下,商品经济或市场经济的成分自然不可或缺,国家难以实行高度统一的计划体制,因此,直至1956年“三大改造”完成后,在公有制占绝对优势地位的情况下,国家才全面推行计划经济,这也是后两部《宪法》均着重强调生产资料公有制(即全民所有制和劳动群众集体所有制)的重要原因。 

  此外,即使在计划经济时期,在高度集中统一的经济管理体制之下,也需要处理好中央与地方的关系。对此,《宪法》亦有专门规定和强调,足见在我国这样的大国“充分调动中央和地方两个积极性”之重要。其实,针对当时高度集中统一的计划体制的弊端,我国曾试图进行相关调整,包括从中央向地方“下放”权力等,我国复杂的“条块分割”却导致“一放就乱,一抓就死”的循环,这也是经济法的“体制法”至今仍需要关注的重要问题。要解决上述问题,不能仅靠计划经济体制内的“小改革”,还需要转向体制外,推动从计划经济体制转为市场经济体制的“大改革”,从而实现真正的“大转型”。 

  (二)后40年:适度“分权”的经济管理体制与“一部宪法” 

  如前所述,正是基于对计划体制存在的诸多弊端的认识,我国从1978年开启整体经济改革。基于我国的城乡二元结构,改革先是从计划管理相对薄弱的农村开始,继而于1984年启动以“国企改革”为重点的城市改革。自此,国家已明确从计划经济转向“有计划的商品经济”,从而为后来实行市场经济体制奠定了重要基础。 

  随着改革开放的不断深入,在“放权让利”“简政放权”的过程中,我国的经济管理体制从过去“集中统一”日益转向“适度分权”。政府从过去无所不包的微观经济管理中逐渐解脱出来,并不断转向主要行使宏观调控和市场规制的职能。在此过程中,我国的经济管理体制逐渐从“管制型”向“调制型”转变。这些转变都被“记载”于宪法之中,并对经济法制度的形成和发展产生了直接影响。 

  与前30年不同,我国在后40年只颁布了一部《宪法》。在保持宪法基本框架和各类基本制度相对稳定的同时,国家还通过多次“修宪”来体现改革开放不断深化和现代化建设的成果。正是基于对持续改革开放的回应,我国1982年《宪法》有关经济的条款比之前的三部《宪法》有大幅增加,除了对基本的所有制、分配制度、土地制度、产权保护等方面的规定外,还特别对基本经济体制以及相应的经济管理体制作出规定,这些条款不仅直接影响了经济法的体制法形成,还为经济法各类具体制度的确立提供了重要的宪法依据。 

  例如,因改革之初对基本经济体制的改革方向不明,1982年《宪法》第15条最初曾保留对“计划经济”的规定。但随着改革的不断深化,国家开始实行“有计划的商品经济”。随着“计划成分”的不断减少,“商品经济成分”的逐渐增加,人们对市场经济的认识也日益深化,从而为“市场经济入宪”奠定了重要基础。1993年的宪法修正案不仅将原来有关“计划经济”的内容替换为“市场经济”,还特别规定了“国家加强经济立法,完善宏观调控”,这尤其有助于转变政府职能,构建适度“分权”的调制型经济管理体制,从而更好地处理政府与市场的关系,加强经济法治,推动经济法的制度建设。 

  正是基于《宪法》的上述规定,在适度“分权”的思想和逻辑下,我国与市场经济体制相适应的经济管理体制逐渐形成,主要涉及财政、税收、金融和计划(包括产业、价格、投资)等宏观调控体制,以及反垄断、反不正当竞争、消费者保护等市场规制体制。与上述经济管理体制相对应的大量法律规范,则属于经济法的重要内容,并由此形成了与市场经济相适应的现代经济法体系。 

  (三)两阶段的对比:经济法的“有无”与“强弱” 

  与上述两个阶段的经济管理体制和宪法变迁相关联,经济法在不同时期的存续和发展亦呈现不同的趋势:在前30年,由于经济管理体制日益集中统一,国家主要依靠计划来管理经济,《宪法》中的经济条款越来越少,导致各类经济法律的作用日渐式微,经济法制度亦不断呈现萎缩、几近消亡的状态,这与前述计划经济时期经济法制度的“沉降”趋势是一致的;在后40年,随着经济管理体制改革的深化,国家越来越强调市场对资源配置的积极作用,重视政府的宏观调控和市场规制职能,相应地,《宪法》中的经济条款日益丰富,涉及政府与市场、中央与地方等诸多关系的定位和协调。同时,随着全面依法治国战略的提出,法律在国家治理中的地位日显重要,从而使经济法的地位不断提升,并在经济治理中发挥重要功用,这与前述市场经济时期经济法制度的“浮升”趋势是一致的。 

  可见,经济法制度在不同时期的“有无”与“强弱”,与各个时期市场经济因素的“有无”和“多少”直接相关。其中,在前30年的第一阶段(1949年—1956年),由于存在多种所有制和市场因素,实质意义的经济法制度处于“有”和“弱”的状态;但随着集中统一的计划管理体制的推行,在第二阶段(1957年—1978年),经济法制度逐渐变成几近于“无”的状态。在后40年的第一阶段(1979年—1992年),随着对计划经济体制的不断改革以及“有计划的商品经济”体制实行,市场经济因素不断增加,与之相应的经济法制度呈现“从无到有”、不断“走强”的态势;在第二阶段(1993年至今),随着市场经济体制的确立,国家的宏观调控和市场规制职能日显重要,“调制型”经济管理体制亦不断完善,与之相应的经济法重要功能被普遍认可,从而使经济法制度日益强盛,成为国家治理和经济法治的基础制度。 

  当然,经济法不同时期的“有无”与“强弱”,仅具有相对的意义。由于各个时期都不是绝对的计划经济或市场经济(计划或市场因素的占比都无法达到百分之百),各个时期的经济体制实质上都是不同程度的“统合”与“放开”并存,即“统中有放”“开中有合”,因此,对相应的经济法制度在不同时期的存续状态或发展趋势,亦应作动态的而非僵化的理解。从总体上说,上述有关经济法制度变迁“沉”与“浮”的相对区分,有助于理解不同时期的经济体制、经济管理体制、“经济宪法”及其变革对经济法的重要影响,也有助于发现各类影响因素之间的内在关联。 

  在70年的历史中,许多经济法制度都基本经历了“从有到无”又“从无到有”的“否定之否定”的过程,这也是整体经济法发展的基本轨迹和路径。例如,在前30年早期,我国曾开征多个税种(数量一度与今天相当),相关的税法制度是与当时不发达的市场经济相适应的,但随着计划经济的发展,公有制占据绝对优势地位,国家与国民之间的分配主要不再经由税收途径,从而导致税种、税制大幅度萎缩,税法制度的各类功能受到极大影响。直至改革开放以后,我国才主要通过1984年、1994年的税制改革,陆续恢复开征、整合了一大批税种,制定了多部税收法律、法规,从而建立了与市场经济相适应的税法制度的基本框架,税法的保障收入、宏观调控等功能才得到了有效发挥。 

  又如,在前30年早期,我国改组了1949年以前就存在的中国银行、交通银行等,并新建和改组了中国建设银行、中国农业银行。但随着计划经济的发展,我国的经济管理体制发生了巨变,形成了集中统一的金融管理体制,不仅各类商业银行被撤销,即使中国人民银行亦难保其独立性,更无法进行金融领域的宏观调控和监管。直至改革开放以后,我国才在1983年明确规定由中国人民银行独立行使中央银行的职能,并陆续恢复、组建了各类专业银行、政策性银行等,从而逐渐形成了与市场经济相适应的金融体系。在此基础上,我国于1995年制定了一大批金融法律,并通过对各类金融立法的不断充实、完善,建立了较为完备的金融调控和金融监管法律体系,有力地促进了市场经济的健康发展。 

  除上述税收、金融等宏观调控立法外,各类市场规制立法的不断推出也体现了经济法在市场经济条件下不断走向“繁荣”和“强盛”的趋势。值得注意的是,改革开放以后,随着经济管理体制的变革,国家陆续设立或强化与市场经济直接相关的各类管理机构(如工商管理、价格管理、质量监管等机构),它们都是市场规制法的重要主体,上述主体的有效执法,以及相关市场规制体制的运行,有力地推动了经济法的发展,提升了经济法在国家治理中的地位。因此,应关注上述规制机构的设立和调整对经济法规范“立”“改”“废”“释”的影响,并通过考察经济管理体制与经济法制度变迁的互动,揭示经济法制度变革的重要趋势,以及其中政府与市场关系的重要变化。 

  四、从政府与市场关系的调整看经济法的制度变迁 

  前文基于“经济体制—经济管理体制—经济宪法”的逻辑主线或分析框架,探讨了70年的革命、建设和改革历程中,经济法制度的沉浮与枯荣、消长与存亡。从上述经济体制、经济管理体制、“经济宪法”三个维度,有助于揭示经济法制度变迁的原因、路径、趋势或方向。此外,上述三个维度的探讨,都会指向或聚焦于一个共同的问题,即“政府与市场的关系”。不同时期的体制变革或宪法修改,都和政府与市场关系的调整直接相关,而有效处理政府与市场的关系,既是各类体制改革的关键问题,又是经济法要解决的基本问题。因此,下文有必要基于上述三个具体维度,围绕政府与市场关系的调整,来研讨经济法的制度变迁问题。 

  (一)经济体制维度的考察 

  政府和市场的关系及其各自作用的发挥,会直接受到各国不同经济体制的影响,同时,也与相关法律制度特别是经济法制度能否有效实施相关。因此,可以从经济体制的维度,考察政府与市场的关系,以及相关经济法制度的状况。 

  从全球范围看,在“二战”以后,国际经济秩序发生了巨变,尽管各国对计划经济体制或市场经济体制有不同选择,但有多个实行市场经济体制的国家都强调国家干预,重视宏观层面的计划管理,法国等传统市场经济国家还曾专门制定国家经济计划,以推动经济发展。这种“计划化”的浪潮,与当时人们对国家理性、国家宏观经济管理职能以及国家干预理论的认识有关。此外,苏联、东欧的多个国家纷纷实行计划经济体制,对我国的经济体制选择产生了直接影响,是我国走上计划经济道路的重要外因。 

  在我国由不发达的市场经济转向计划经济的前30年,随着诸多领域的统购统销、物资的统一调度和分配,生产和生活日益被高度统一的计划安排控制,政府的主导作用日益突出,市场日益萎缩,价值规律长期被忽视,国家更关注的是“有计划按比例发展规律”。由于“重政府计划而轻市场调节”,市场机制难以存续,形成了政府与市场关系的极端情况,即本来是政府与市场的“二元结构”,变成了单一的“政府独大”,各类主体之间的计划关系代替了政府与市场的互补关系。 

  在上述政府与市场关系之下,政府在现实经济生活中必然处于极端重要的地位,政府的计划全面覆盖宏观和微观经济活动,并成为真正有约束力的“规范”,法律规范则被计划规范替代。因此,在计划经济时期,我国一直重视政策、行政命令而不重视法律,有计划而无“计划法”,从而导致包括经济法在内的诸多法律难以存续。 

  在上述情况下,各类制度都被视为保障国家计划实现的手段。例如,改革开放初期制定的《经济合同法》,就专门强调违反计划的合同无效。直到国家实行市场经济体制,各类与市场经济相配套的法律出台,才重新界定了政府与市场的功能,并在经济法层面作出了系统的制度安排。可以说,市场经济体制的确立和相关经济立法的加强,不仅有助于处理政府与市场的关系,还使经济法获得了“新生”,并不断发展壮大。 

  (二)经济管理体制维度的观察 

  经济管理体制是一定时期政府经济职能的集中体现。在不同的经济体制框架下,政府与市场在资源配置方面的分工,政府主体与市场主体的“分权”,政府各类机构的设置,都是影响经济管理体制的重要因素,并最终影响政府与市场的关系以及经济法的制度变迁。 

  在计划经济时期,我国形成了高度集中统一的经济管理体制,导致政府在社会经济生活中长期占据优势地位。从一定意义上说,全国构成了一个以公有制为基础、以政府为主导、以计划为手段的对重要经济领域“全覆盖”的“公共经济体”,从而使私人经济几乎没有发展空间。于是,政府与市场的二元结构变成了只有政府“一元”,这必然会造就一个全能的承担无限责任的“大政府”,政府对经济的管理自然会无所不包、无远弗届、事无巨细。对于此类体制的利弊得失,凯恩斯、兰格与哈耶克、米塞斯等著名学者曾有大量重要讨论,对后世影响深远。 

  正是基于对两类经济体制利弊的认识不断深入,苏联、东欧等许多国家都在20世纪90年代向市场经济体制转型,中国也融入了这一转型大潮中。在政府与市场的关系中,从政府一端看,经济管理体制的变革或调整,对于确保市场机制的有效运行至为重要。正是随着改革开放的不断深化,我国经济管理体制才从集中统一的“管制”日益转向适度的“调制”,从而使市场主体有更大的自由空间,增进其活力和市场机制的有效性,并有助于在政府与市场分别提供公共物品和私人物品的实践中,实现“双手并用”的协调与互补。 

  为了优化经济管理体制,我国曾多次进行机构改革,特别是在改革开放以后,更是通过多次调整、撤销、合并相关部委,新设了一批具有宏观调控和市场规制职能的机构,从而构建了“调制型”的经济管理体制。在该体制之下,政府的经济职能集中于宏观调控和市场规制,政府与市场的边界也更为明晰。为了保障市场主体的经济自由权,不断优化营商环境,我国近年来更强调“简政放权”,对政府的法律约束和限制越来越多,政府的权力清单和市场主体的负面清单备受关注,这些也带动了经济法制度的重要变革。 

  在经济管理体制不断优化的过程中,许多担负着宏观调控和市场规制职责的机构,成为经济法中的重要执法主体,它们通常享有准立法权和准司法权,有些机构被视为“独立规制机构”。由于这些机构职权与职责的分配和调整,直接影响着财政、税收、金融、计划、竞争等多个领域的体制,以及相应的经济法“体制法”的形成,因此,应关注经济管理体制变革对政府与市场关系的影响,以及由此对经济法制度变迁产生的重要影响。 

  (三)宪法修改维度的审视 

  从宪法修改的维度看,“经济宪法”的相关规定为处理政府与市场的关系提供了基本框架。“经济宪法”内容的多少、范围的广狭,都影响着经济法制度的存续、变迁和发展。我国的四部《宪法》,包括改革开放以后的多次修宪,都不同程度地影响着政府与市场的关系以及相关经济法的发展。 

  各国的经济体制在其宪法中都有直接或间接的反映。例如,尽管美国、德国和俄罗斯未必在宪法中直接规定其实行哪种经济体制,但其宪法实质上分别立基于或对应着自由市场经济、社会市场经济和转型市场经济的经济体制。在上述不同的经济体制下,各国对市场自由度、政府权力的约束不同,由此会直接影响政府与市场的关系,并进而影响一国实质意义上经济法制度的形成和变迁,这对于我国也同样适用。 

  我国1982年《宪法》继承了1954年《宪法》的诸多优点,不仅规定了多种类型的所有制,还强调了多种经济成分并存、多元分配制度的价值,并在后续的修改过程中,不断强调对私人经济、私人产权的保护,这些都为市场经济的发展奠定了重要基础,也为正确处理政府与市场的关系、完善经济立法提供了重要的宪法支撑。特别是1982年《宪法》第15条的修改,对于明确政府与市场的关系特别重要。该条一方面明确规定“国家实行社会主义市场经济”,从而确定了经济体制的基本类型,以及经济法制度存续的市场经济基础;另一方面,还强调了国家完善宏观调控以及维护社会经济秩序的职能,而这两类职能恰恰需要通过经济法来落实,从而形成了经济法中的宏观调控法和市场规制法。 

  经济法是有效处理政府与市场关系的重要制度支撑和保障。从不同历史时期经济法制度的“有无”和“多少”,就可以推断政府与市场的关系如何。同样,如果政府与市场的关系处理不当,只强调政府或仅重视市场,则经济法制度不可能有效存续和发展。审视计划经济时期或自由竞争的市场经济时期的法律实践,尤其能够说明这个问题。为了处理好政府与市场的关系,我国不仅在1993年通过修宪来明晰,还通过2013年的“改革决定”(即《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》)予以重申和强调,足见其重要性。在回望既往70年之际,依循政府与市场关系变化的主线,更有助于理解经济法的制度变迁。 

  总之,经济体制—经济管理体制—经济宪法,是存在内在关联的三个维度:第一,不同经济体制决定了不同的经济管理体制,以及有关体制的条款在“经济宪法”中的体现,进而影响着经济法制度的存在状态;第二,不同经济管理体制的形成,都依托或源于不同的经济体制,并会影响“经济宪法”中有关经济职能、经济职权的分配架构;第三,宪法是记录或确定一国经济体制、经济管理体制的法,它直接决定政府与市场的关系。上述三个相互关联的维度,都集中影响着政府与市场的关系,从而关乎经济法制度的有无与多少、沉浮与枯荣,以及经济法的制度变迁。 

  五、结论 

  在中国70年的发展历程中,经济法制度的兴衰与沉浮、荣枯与有无、多少与强弱,与不同时期的经济体制、经济管理体制、“经济宪法”的变革具有内在一致性。为此,本文基于“经济体制—经济管理体制—经济宪法”的逻辑主线或分析框架,从历史与系统的分析视角,揭示中国经济法制度变迁的影响因素,以及其中蕴含的基本规律。 

  以1978年为界,中国改革开放的前30年与后40年,恰好对应我国“主要实行计划经济体制”和“主要实行市场经济体制”的两个阶段。在前30年,随着计划经济体制、集中统一的经济管理体制的推行,以及“经济宪法”对“有计划按比例发展规律”的确定,经济法日渐衰微、沉降,几近于无;在后40年,随着市场经济体制、适度“分权”的经济管理体制的实行,“经济宪法”对计划与市场、政府与市场等关系作出了重新定位,经济法日渐强盛、浮升。上述制度变迁的轨迹或趋势表明,经济体制、经济管理体制、“经济宪法”作为影响经济法制度变迁的三大重要因素,都影响着经济法调整需要处理的基本关系——政府与市场的关系,因此,上述分析框架对于探讨中国70年的经济法制度变迁至为重要。同时,只要中国坚持现在的发展道路或发展模式,经济法就会获得更大的发展,并在国家治理和现代化建设中发挥重要作用。 

  回望中国70年的发展,不难发现,经济体制的选择非常重要,它决定了经济管理体制的类型和“经济宪法”的基本内容,也决定了经济法制度的变迁趋势,甚至决定了一国的兴衰与强弱,因此具有多重重要意义。只有在市场经济体制下,充分发挥政府与市场各自的功能和作用,形成良好的政府与市场关系,才能增进各类主体的合作博弈并形成良好秩序,促进经济和社会的良性运行和协调发展。 

  审视经济法的制度变迁,还可进一步发现经济法制度与市场经济的相关性:在中国70年的历史变革中,凡市场经济因素多的时期,经济法制度就繁盛;凡市场经济因素少的时期,经济法制度就枯萎。虽然本文主要关注经济体制等因素对经济法制度变迁的影响,但事实上,还应关注经济系统与法律系统的相互影响,重视经济法对市场经济体制的促进和保障作用。只要中国走市场经济的道路,就需要推进现代市场经济体系、现代经济体制的构建,就必须大力推进经济法的制度建设,提升经济法治的水平,这是未来经济和法治发展需要关注的重要方向。 

  回望过去的70年,不难发现,市场经济体制是世界各国的普遍选择,我国还要基于从计划经济向市场经济转型的特殊性,不断优化经济管理体制,全面理解和落实“经济宪法”的相关规定。既往70年的国内外实践都表明:好的经济体制和法律制度,会带动一国的经济腾飞和社会进步,增进人民的福祉,从而有效实现“富国裕民”的目标;反之,如果经济体制和法律制度欠佳,缺少良法善治,则会严重影响经济社会发展和人民幸福。制度选择带来的上述两种结果,与经济法制度的变迁轨迹及对相关规律的认识同样具有内在的一致性。研讨经济法制度的沉浮变迁,反思历史的经验和教训,对于经济法的理论深化和制度完善,明晰我国经济法未来的发展方向,推进经济法的法治建设,尤其具有重要价值。(注释略) 

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