摘 要 ：地方政府是一个国家结构体系的重要组成部分，相对于中央政府而言，地方政府合作的领域具有限，主要是经济、文化、教育、科技及其相关公共事务治理的合作，不包括政治和军事合作。经济全球化和区域经济一体化趋势要求地方政府必须通过互相合作来促进发展。伴随着各国分权化行政改革与治理理念的创新，政府为了解决不断出现的公共问题，开始寻求地方功能性的公共事务治理网络组织体系、跨城市或是跨地区的互动与合作治理、城际间多层次合作治理等。本文主要对国外地方政府合作的现状和基本理论进行阐述并作分析。

　　关键词 ：国外地方政府；合作治理；理论述评

　　一、国外地方政府合作现状

　　( 一 )缘起

　　一般情况下，一个国家的政府结构体系是由一个中央政府和多个地方政府组成，地方政府是国家政权组织体系的重要组成部分。在现代民主国家，中央政府和地方政府的身份确认和职能权限划分通常由宪法或政府组织法规定。在实行中央集权的国家，地方政府的权力是有限的，一般由中央政府授予，如地方财税政策和行政管理规章制定权、地方经济建设和社会发展的决策权等。地方政府在法律上以法人身分存在，具有独立的行为能力和责任能力，在联邦制国家，地方是联邦政府和联邦成员政府以外的政府单位，联邦及其成员政府以及地方政府之间因权力划分有异议时，可以通过宪法法院解决纷争。实行民族区域自治的国家，民族自治地方政府较其它地方政府有更多更大的权力，如自治条例和单行条例制定权等。在市场经济国家，地方政府也是市场主体，与企业、自然人等市场主体一样具有实现自身利益最大化的诉求，所以相互之间存在竞争，而且不时发生过度竞争或恶性竞争。经济全球化与随之而来的区域一体化趋势对全球政治、经济、社会发展产生了深刻的影响，成为各国政治经济发展必须考虑的重要因素。在此背景下，国家或地区无法孤立发展，更不能孤军奋战过度参与竞争，否则自身的生存和发展都将陷入困境。受区域经济一体化和城市经济圈发展成功案例的启示，国家间、地区间，以及同一个国家不同地方政府之间开始走向联合。同时，伴随经济发展和社会进步而来的跨地区公共事务治理的复杂性和艰巨性变得越来越突出，“各家自扫门前雪，勿管他人瓦上霜”的传统治理模式已经无法很好地解决跨区域公共问题，比如跨越行政区的流域污染问题、基础设施建设问题等，需要地方政府之间加强合作进行解决。

　　( 二 )现状

　　奥克森在《治理地方公共经济》中特别指出：地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，它和民众的生活关系密切，和多样性的地理、社会生态环境也一样息息相关。在区域合作进程里，国外地方政府被看作是民主政治实践的好地方，是培育良好社会道德和法制意识、符合公民需要的公共服务的好场所。地方政府所扮演的角色是为辖区公共事务的治理提供保障，制定区域发展规划并组织实施，明确经济社会建设发展的重点和解决公共问题的先后次序，等等。

　　在欧美发达国家，城市圈地方的发展一般分作三个部分：一是以集聚为主的部分。这一部分是城市化发展的第一个部分。在这个部分当中，社会经济活动在空间形态上主要是由分散状态过度到集中状态的过程，不过，这个过程一般只发生在单个城市内。二是城市圈扩张的部分。这个部分的特点是城市圈内的每个城市和郊区的界限没办法明确和辨认，同时城市圈内所出现的多个中心城市、郊区次中心得到迅速扩大，城市差异也迅速出现。三是城市经济带的形成部分。在前面两个部分的辐射带动下，多个大城市圈相互重叠、融合和渗透的城市集合形成，构成了大城市带。大城市带的出现，进一步加快了各个城市圈的相互补充和同步发展，最后形成了更为强大的经济势能，给外圈城市带来了更好的发展，促进区域经济的一体化形成。

　　1. 日本城市圈地方政府合作现状。东京·横滨都市圈 (大东京都市圈 )、京阪神都市圈 (京都 -大阪 -神户都市圈 )和名古屋都市圈是日本城市圈的主要代表。其中，东京·横滨都市圈既是日本人口最集中的地方，又是日本经济、政治和文化的中心。

　　东京是日本最大的都市，也是该国最繁荣的地区，其强大的辐射带动能力，引导着大东京都市圈经济社会的迅速增长和长久发展。自从日本东京都市圈建立以来，该国不断完善跨区域公共事务协调处理机制，为地方政府合作提供有力的法律和制度保障。例如，通过立法保证地方政府自主权力；完善区域规划以保证城市圈内的战略性合作；建立城市圈协调机构等。日本国家中央政府对城市圈的建设和发展采用了强有力的积极行政干预形式，非常确切地提出要走发展、限制和集中的道路，而且从立法的高度保证城市圈内地方政府之间合作的自主权，这正好给区域经济的发展营造了宽松又严谨的政治背景，有利于其长久且良性发展。

　　2. 美国城市圈地方政府合作现状。纽约、洛杉矶、芝加哥这三个地方是美国最为发达的地区。美国是当今世界头号发达国家，其不仅市场经济发达、成熟，而且法制完善，这为州以下地方政府规范竞争和加强合作提供了良好的环境条件。在美国，州与州之间，同一个州地方政府之间，因经济、文化、社会、生态建设发展产生的矛盾、纠纷和冲突经常发生，都面临一些公共的公共问题，这些问题仅凭一个地方政府是没办法解决的。正是在这样的背景之下，多个地方政府自愿联合起来，形成半官方性质的、松散型的行政组织如“地方政府协会”。这种形式的行政组织带有一定的协商功能，能够兼顾各方利益有效推动区域性公共问题的解决，很容易被各个地方政府所接受。值得一提的是，地方政府参与该协会属于自愿，而非中央政府或州政府强制性将其凑在一起的。地方政府之间会签订合约，由它们所签订的合约得到美国宪法的保障，并在有效性上优先于成员政府之前颁布的法规，也优于新制定的法规。这种合同一旦签订之，单个政府就不能够随意修改或者撤销，而必须在所有当事政府的一致同意之下才能够对合同进行修改或者撤销合同。

　　不同国家和地区，地方政府合作是有差异的。日本的城市圈模式在行政干预下，虽然具有强有力的协调机制和政府机构保障，但是难免也有会些副作用，地方政府合作比较难以走出特色之路。而美国的城市圈就比较有自由性，在单个地方政府无力解决的情境之下，再由地方政府联合协会协商处理，并还有政府间签订合约。这种大都市区地方政府通过签订行政协议来进行区域协调已成为一种趋势。

　　二、美国地方政府合作的基本理论

　　1. 地方政府治理的宪政基础。美国联邦宪法和各州宪法为地方治理奠定了坚固的宪政根基。纵观美国宪法，有两个核心的精神支柱：一是控制政府权力；二是维护公民的权利。美国地方政府公共事务合作能力的建设，正好符合了宪法的精神要求。地方政府开展合作有法律为依据，合作过程有法律作保障。在州和地方政府当中，公民一般是需要经过创制与复决、公债的批和罢免选任官员等程序，才可以参与到立法中来，同时还需要经过参与大、小陪审才能直接参与到司法程序中来。

　　2. 民主行政与合作文化。从古至今，行政文化一直都对行政主体的行为带有引导性、制约性和规范性。地方政府中的行政文化能够影响地方政府公共事务合作治理能力。在美国，民主政治一直都是学术界和实践领域所研究和关注的主要课题。曾经有美国学者奥斯特罗姆提出了民主制行政的八条原则，这八条原则的最主要思想精髓就是公共权力应该分散化享有。美国地方政府也努力回应民主行政的要求，地方政府首先要尊重民众的意愿，凭靠民主的强大力量而进行科学合理的决策，既能保障社会各类主体的政治民主权利，又能够切实地保障公民的知情权、参与权、建议权和监督权等基本的权利，采纳社会各方参与形成的公共决策等等。民主行政文化的建设在美国地方政府治理中已经形成一种制度，并得以长期坚持，得到了民众的支持和拥护。建立在民主行政理论基础上的民主行政文化，以及在民主行政文化基础上兴起的合作文化，为美国地方政府合作治理区域性或跨越地方政府边界的公共事务带来了良性的思想文化根基，促使美国地方政府将合作共赢当作区域治理的一种理念。

　　3. 完善合作治理方式。美国的地方政府，在公共事务治理中与私人部门、社会组织等非政府组织建立了多样化的合作关系。同一个公共物品的生产和供给，可以有多个合作方式；而同一类型的合作形式，被用到多种公共物品的生产和供给中。以堪萨斯都市区为例，在 2008年，地方政府一共合作提供了 28项公共物品，其所涉及到的领域非常的宽广，其中包含了 5个最为普通的合作领域，分别是医疗救护、紧急状态戒备、警察、消防，以及公共卫生。堪萨斯都市区在街道、老年服务、儿童看护、公园、警察、运输、娱乐和自来水服务等领域，都采用了联合倡议、服务合同和服务转移这 3种常用的合作方式。除了机场、执照、消防、监狱、警察、娱乐之外，地方政府与美国中部区域理事会纷纷构建了伙伴关系。区域组织更多的是存于交通和环保的合作当中，在 20世纪 60年代的时候，美国就已经有用来解决交通安全问题的 MPO，它能够带动和促进所有合作的地方政府收效更为显著。合同网络更多的是用到警察和教育的合作当中，比如某个都市区共有警察部门 30个，其签订了 7200项合作协议，那么该都市区的所有教育服务，均需要由两个或者两个以上的学区签订合作协议所提供。协作小组和政策协调在区域经济社会的发展事务当中经常见到。某都市区的中心城市和郊区的地方政府官员，可以经过定期的会晤、会议和参与专业协会等形式，商谈彼此都关心的跨区议题，通过加强地方政府合作理论研究和政策协调推动区域性公共问题的有效解决。

　　三、对美国地方政府合作的评价

　　美国的民主行政治理格局中，地方政府的权利退缩恰好是公民权利彰显的写照，通过法律保障和民主行政实践以及合作文化建设推动地方政府合作应对地方公共事务，是值得各国借鉴的。在城市圈发展过程中，不可避免地会发生不少区域型的问题，如环境建设、生态保护和污染治理问题，资源开发利用与保护问题，基础设施建设规划与衔接等问题，这些问题往往具有复杂性和艰巨性，单凭一个地方政府的力量是没办法解决的，美国地方政府很明白这个道理，在前面的分析中，我们也知道了美国政府在城市圈内建立统一的权威机构，由这样的机构对区域问题进行协调是非常有效的做法，这是由于它可以从整个区域利益的高度更加全面地来考虑各个功能区之间的关系，使地方政府在提供公共服务的各个方面都变得更为高效而且合理，有利于促进区域经济一体化。美国地方政府特别强调民主行政，重视合作文化建设，地方政府合作领域广泛，除了政治、外交和军事方面，几乎都可以涉及。而且，美国地方政府合作的理论研究成果更为完善，对其它国家地方政府合作带有强有力的指导作用，民主行政理论和公民社会理论及其实践，使合作共赢理念成为共识，在处理跨行政区公共事务上地方政府合作已经常态化。美国地方政府普遍推行民主行政，联邦及其成员政府为地方政府合作提供法制保障，以及地方政府合作文化建设等值得其他国家，乃至我国借鉴。

　　四、结语

　　随着区域经济一体化的发展，区域性问题也随之产生，许多问题凑在一起，形成庞大、复杂的跨区域公共问题，这些问题并非单个地方政府就可以解决的，而是需要周边区域多个地方政府共同努力来解决，因此也就有了地方政府的联合协作。美国地方政府公共事务合作治理的实践证明，在地方公共事务的复杂性、多变性和艰巨性与日俱增的情况下，地方治理必须依靠政府间合作。全文对国外地方政府合作研究理论进行述评，经过对前辈地方政府合作理论的借鉴和反思，对促进我国地方政府公共事务合作治理能力建设有积极意义。

　　参考文献 :

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　　[3]谭英俊.国外地方政府公共事务合作治理能力建设经验及其借鉴[J].石河子大学学报,2012:51-54.