中美关系是当今世界上最重要和最复杂的双边关系之一。我国一向重视中美关系的稳定发展，然而我国的对美外交多是集中在美国联邦政府层面，州政府在中美关系中的作用则常常被忽略，因为人们普遍认为，美国的外交权是由联邦政府所独享的，而州政府只是在美国国内政治中扮演重要角色。然而，尽管州政府不是美国对华政策的制定者，却可以间接地影响美国对华决策。此外，州政府还可以在联邦框架下独立发展对华经贸关系，开展双边文化及科教交流。而且，州政府越来越积极地参与中美关系，近年来美国州长们“排队”访华的情景更是屡见不鲜。那么，美国州政府在何种背景下参与中美关系？通过什么渠道参与中美关系？其参与中美关系又会受到哪些制约因素？本文将对上述问题逐一探讨。

　　一、美国州政府参与中美关系的背景

　　（一）全球化

　　美国州政府参与中美关系是在全球化的国际背景下进行的。全球化自20世纪80年代以来在世界范围内日益凸现，成为当今时代的重要特征。全球化是一个以经济全球化为核心、包含各国各民族各地区在政治、文化、科技、军事、安全、意识形态、生活方式、价值观念等多层次、多领域的相互联系、影响、制约的多元概念。全球化形成了两个相反的潮流，即国际化与地方化。地方的经济和社会发展日益成为次国家政府合法性的基础，而地方经济和社会发展不得不越来越多地依赖于国际合作。“全球化的发展深化了各国之间相互依存程度的加深，而这种依赖所产生的交流与合作已不仅仅止步于国家主权的高墙之外，而是渗透到了主权国家的各个组成部分。”①

　　随着全球化的不断深入，国内政治和国际政治的界限不再像以前那样泾渭分明，而是变得逐渐模糊，国内政治往往很难和外交政策分开。在此背景下，地方利益在美国国家利益中日益凸显。其结果，一方面使联邦政府在捍卫国家利益的同时，也必须关注州和地方的利益。另一方面原来主要关注国内政治和地方政治的州政府也逐渐关注外部世界，积极参与对外事务，以便更好地维护本地区的利益。②

　　（二）中美关系的深化发展

　　1972年尼克松总统访华开启了中美关系正常化的大门。1979年中美两国正式建交。回顾中美关系的40余年，两国关系在起伏中稳步发展。尽管中间有波折、有挑战，但是总体上两国的相互依存度已全面提升，共同利益日益增加，双边交流日益密切。单就两国经贸领域来说，中美刚接触时贸易额不足10亿美元，正式建交时也不到30亿美元，但到2013年已突破5200亿美元，其增长速度惊人，中美两国现在已经互为第二大贸易伙伴。随着冷战的结束，如今中美关系在包括政治、经济、外交、军事、文化、教育、体育、人员、旅游、能源、气候变化等各个方面、各个层面呈现出蓬勃发展的局面。中美双方在政治、经济、贸易、农业、科技等领域展开广泛合作，签署了几十个合作协议。双方建立起涵盖政府各部门、立法机构、政党高层等60多个合作机制。③

　　中美两国人员往来更是空前发展，现在每天往返于中美之间的人员超过五千人次，每周往来于两国之间的航班有200多架次，每年两国互访人次达数百万人之多。④美国州政府就是在中美关系深化发展的背景下积极参与中美关系的。随着中美关系的深度和广度不断加大，它“已经不再是两国政府及其领导人的‘领地’，广大的社会力量、两国的政治体制、意识形态和思想观察也被卷入中美关系的过程之中，中美关系成为人人都可以施加影响的国际政治议程。”⑤

　　换句话说，对华关系已不单纯是联邦政府政治精英所要考虑的事情，中美关系的发展甚至会直接影响到美国普通民众的生活，因此他们会较多关注中美关系并施加影响。显然，离普通民众更近的州政府对中美关系的积极参与符合了他们的这一诉求。

　　（三）联邦政府权力下放

　　美国是典型的联邦制国家，而联邦制的最大特点是分权，即依据美国宪法的规定，权力由联邦和州分享。一般认为，在国内事务的处理上，联邦和州拥有宪法所赋予的各自管辖权，而外交权则由联邦政府单独行使。但美国的这种政治制度安排本身具有很大的弹性，为联邦和州之间权力的竞争提供了宽松的环境。自内战以来，美国联邦制经历了至少三个阶段的演变：二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义。总体来看，从20世纪30年代的罗斯福新政起，到60年代约翰逊总统的“伟大社会”计划，美国联邦政府不断超越宪法对其作用的限制，规模和权力持续扩大，州的权力受到了极大的限制，州的财政对联邦的依赖度大幅提高。但自尼克松政府（1969-1974）至现任奥巴马政府，美国联邦制正处于新联邦主义阶段。新联邦主义的目标则是将自20世纪30年代起由联邦政府行使的一些权力归还各州。这种指向下属政治单位转移权力的趋势被称作“权力下放”。⑥

　　这恰好反映了美国联邦政府逐渐意识到在应对越来越复杂化的国内外问题时自身能力的有限性。为了更好地发挥其职能作用，联邦政府将更多的责任交给了州和地方政府，以分散财政压力和社会治理责任。联邦政府“把授权地方作为节约公共支出的一种政治手段，通过分权适时地提供给地方政府治理的权力和技术，以使其更为灵活地回应日益增加的公共需求、更专业化地提供公共服务，促使地方政府在治理上扮演更重要的角色”。⑦

　　即使权力下放的进程不直接牵涉到对外事务，但由于对外事务的领域逐渐扩展到以往的国内事务范畴，因此州政府势必加大对外活动的力度。例如，联邦政府权力下放的一个突出表现是大幅减少了联邦对州的财政支持，以前那些主要依赖联邦财政支持的州政府为了应对财政紧缩的情况，势必要积极发展当地经济，招商引资，扩大出口，增加就业，这就促使州政府积极发展对外经贸关系，而州政府的这些对外经济行为则通常得到联邦政府的支持或默许。显然，中国既具有庞大的市场，又是潜在的投资方，因此美国州政府积极参与对华经贸关系也是顺理成章的事。总之，联邦政府的权力下放趋势进一步促进了州政府对中美关系的积极参与。

　　（四）州政府机构自身的变革

　　20世纪70年代以来，美国州的政治制度经历了各方面的转型。一系列旨在加强专业化、效率和管理的改革促使州政府将更多权力集中在州长手中。同时以前被诟病为“低效和腐败的”州议会也极大地加强了立法效率，议员的专业知识得到了大幅提高，州政府官僚机构进一步扩大。到了八九十年代的时候，州的行政能力大大加强，尤其是州长的权力得到了强化。⑧

　　这些变革都为州长和州政府更多地参与对外关系和对华关系奠定了重要的政治基础。事实上，自20世纪50年代起州长的权力就慢慢得到加强。例如，在1955年到1988年间，每届任期四年而非两年的州长的数量由29增长到47，而且更多州废除了针对州长连选连任的禁令。20世纪60年代中叶到80年代，美国有一半的州进行了全面的机构重组，在不同程度上扩大了州长的权力。⑨

　　随着权力的增大，州长的角色也在发生改变。美国全国州长联合会（NationalGovernors’Association）曾出版了一份名为《转变中的美国：国际边疆》的专题报告，其中弗吉尼亚州前州长白里莱斯（GeraldL.Baliles）在报告的引言中写道，“20年前，在国际事件改变整个经济面貌之际，州仅仅充当了旁观者的角色。现在发生了变化。我们的边界不再只是我们的边界，而是世界的每个角落。作为州长，这是我们必须面对的现实挑战。”⑩

　　从中我们可以看出美国州长们意识到自己的全新角色，即在对外关系领域扮演越来越重要的角色。美国州长们通常要率团出访以吸引外资、促进出口，或提高本州的国际知名度。与此同时，州议会设立了涉外的专业化研究机构，增加了议员助手人数，并提高了议员薪水福利以及任职年限。这些措施使得州议会的对外职能大为改善。例如，肯塔基州议会就成立了联邦和国际关系办公室（OfficeofFederalandInternationalRelations）。作为肯塔基州议会研究委员会的一个组成部分，它专门就涉及国际、国内双重性质的问题提供更好的研究和信息服务。这个研究机构也进一步提升了肯塔基州议会涉外工作的专业化程度。

　　州的其他办事机构和部门也在不断提高专业化程度，具备了更多训练有素的官员以及更多体现现代管理学原则的公共管理文化。例如，美国一些州设立了国际礼宾官（internationalprotocolofficer）。这个职位或隶属于州长办公室（如华盛顿州），或从属于一个单独的行政部门（如新墨西哥州的文化事务部）。新墨西哥州的礼宾官的职责是给州长和其他官员提供建议以便他们在会见外宾时举止得体。由于礼宾官的存在会有益于各州发展国际经贸，因此这一职位显得格外重要。其他州没有专门设立礼宾官，而是将这一职能赋予一位内阁官员，比如州务卿。而加利福尼亚州历史上第一位被罢免的州长戴维斯（GrayDavis，1999-2003年担任州长）在任时甚至还设置了“外交部长”一职。正是这位“外交部长”负责安排了墨西哥总统第一次访问加州首府萨克拉门托。11

　　二、美国州政府参与中美关系的方式

　　美国州政府介入中美关系的方式，大体上可分为直接和间接两种渠道。所谓直接渠道，即通过州政府自身直接的涉华活动来促进本州相关利益及政治诉求的实现；而所谓间接渠道，即主要依靠国内政治架构，通过对联邦政府的对华外交决策和实施过程施加影响来间接求得自身利益和政治诉求的实现。

　　（一）直接渠道

　　1.发展中美友好省州关系

　　国际友好城市，在美国习惯上称作姐妹城市（SisterCities），是指两国的次国家政府，如城市、县（郡）和州（省），发展的一种广泛的长期伙伴关系。据统计，美国约500多个城市、县（郡）和州与世界上140个国家结成了约2000对友好城市和友好州省关系。12

　　在美国前总统艾森豪威尔的倡议下于1956年建立的美国国际友好城市组织（SisterCitiesInternational）旨在建立一种基于文化、教育、信息、贸易交流等方面的关系，通过私人之间的公民外交建立终身友谊以便促进两国的和平与繁荣。发展友好省州关系是美国州政府直接开展对华关系的主要方式，也是最初的形式之一。在中美正式建交的1979年，俄亥俄州就率先与中国湖北省签订了商业和文化协议，成为中美两国建立的第一对友好省州关系。迄今为止，除港澳台地区外，中美两国之间共结成了41对友好省州关系，涵盖了美国36个州和中国22个省及3个自治区（广西、内蒙古、宁夏），其中5个州至少跟中国两个省（自治区）结成友好关系，分别是夏威夷州、加利福尼亚州、犹他州、北卡罗来纳州和得克萨斯州。

　　友好省州关系的基本功能是加强两地基层人民之间的人员和文化交流。友好省州关系能够有效推动中美双方经济、文化、科技、教育等方面的往来，从而有利于两国关系朝着良性的方向发展。同时，友好省州关系作为一种关系型契约，便利了相关中美省州政府之间的贸易往来以及相互投资，大大降低了成本，促进双方开放型经济的发展。所谓“文化搭台、经济唱戏”便是这种关系的真实写照。由此可见，友好省州关系成为了美国州政府发展对华经贸关系的润滑剂。

　　2.美国州长率团访华

　　美国州长率团访华也是州政府直接参与中美关系的常见方式之一。州长通过率领贸易代表团访华，可以有效促进本州产品的对华出口，吸引中方在美投资，推销当地的旅游业和发展文化交流等。州长访华活动一般包括会见中国的各级官员，访问相关的政府机构和非政府机构，举办经贸洽谈会，举行友好城市的交流活动等。13

　　尼克松总统于1972年访华后不久，有近一半的美国州长寻求早日访华。因为，对于美国各州所生产的产品来说，当时的中国看上去是一个巨大的未开发市场。如果想要和中国国有经济的一些部门建立经贸关系的话，率团访华则是十分重要的。对美国州长们来说，访华也是展示他们各自能量、进取心以及远见卓识和良好商业意识的机会，州长们希望借此获得一定的社会威望，因为毕竟在当时访华确实并非易事。14

　　美国首位华裔州长、华盛顿州州长骆家辉在担任州长期间曾多次率领代表团访华并与中国政府部门和商界人士分别举行了多场对口会谈，签署了农业等领域的多项对华出口协议。访华给华盛顿州带来了实实在在的利益，促进了华州的就业和出口。随着中国经济的飞速发展，中国不仅被视为各州产品出口的巨大市场，而且也越来越成为潜在的重大投资方。2008年金融海啸席卷美国，在美国国内经济低迷、失业率居高不下的情况下，中国被视为刺激美国经济和创造就业的一个重要出路。近年来，美国州长率团访华的频率和规模都出现了明显的提升。

　　仅2010年一年，美国加利福尼亚州、佐治亚州、明尼苏达州、华盛顿州、田纳西州、得克萨斯州、夏威夷州、爱达荷州和佛蒙特州的州长先后率团访华。2011年至少有14位州长访华，其中，2011年9月由州长奎因（PatGuinn）率领的伊利诺伊州商业经济贸易代表团对中国进行了为期8天的访问。推动贸易和投资是奎因此次中国之行的主要使命。9月19日，奎因在北京宣布了两项达成的投资协议。其中，新疆金风科技在美国的子公司将在伊利诺伊州李县投资建设一个价值2亿美元的风力发电厂。另外，总部位于伊利诺伊州的美国阿彻丹尼尔斯米德兰公司（ADM）和黑龙江哈尔滨的九三粮油工业集团签署了一份1亿美元的销售合同。两份合作协议的签署有助于实现奎因设定的2014年实现该州贸易出口翻番的目标。15

　　2013年美国州长也“扎堆中国”。2013年4月美国加利福尼亚州州长杰里？布朗（JerryBrown）访华首站，即获15亿美元中国企业资本开发旧金山湾区奥克兰市海外大型商住项目。2010年9月20日版《华尔街日报》就毫不掩饰地以大标题“美国政客组团来中国只为要钱？”来谈论美国州长们频繁组团访华的目的，美国州长的访华也通常被媒体称之为“吸金行动”。

　　3.设立驻华办事处在美国，联邦政府允许州政府在海外开设官方性质的海外代表机构。州政府只要自己觉得有需要，并得到必要的财力和人力支持，便可到海外设点。当然办事处的规模有多大、是官方还是半官方全由各州决定。为了便于进一步促进本州的对华经贸往来，美国州政府纷纷在华设立办事处，其主要职能是促进对华出口，吸收中方投资和促销旅游等。

　　马里兰中心是成立最早、规模最大、业务量最多的州驻华办事机构。该机构成立于1996年，旨在促进马里兰州与中国在经济、贸易、科技、文化、教育等方面的交流与合作。中心由马里兰州政府赞助，与马里兰州工商各界密切合作，成为沟通马里兰州与日益扩大的中国市场的桥梁。多年来，该中心与中国各级政府和企业界建立了广泛的联系与合作，为马里兰企业来华拓展业务提供积极的指导和帮助，同时也致力于鼓励更多的中国企业赴马里兰开拓海外业务。16

　　随着中美贸易的飞速发展，美国州政府驻华办事处也快速增加。截止目前约有40个州在中国设有代表机构或办事处。而在中国已经建立中国中心的共7个，分别为马里兰中国中心、宾夕法尼亚中国中心、密歇根中国中心、明尼苏达中国中心、威斯康星中国中心、田纳西中国中心和华盛顿哥伦比亚特区中国中心。在这6州1市的中国中心里，有3个成立于2012年，2个于2013年成立，超70%成立于近两年。17

　　20世纪90年代，加州在世界多国开设了贸易办事处，包括中国北京、上海、香港等。随着本世纪初互联网泡沫破灭，加州陷入预算危机。2003年，时任州长戴维斯宣布关闭包括中国在内的大部分海外贸易办事处。加州目前虽是对华出口规模最大的州，但2011年和2012年加州对华产品出口连续出现小幅度下降，2012年对华出口额已经跌至136亿美元。18

　　在同美国其他州争夺中国市场上，加州发现自己已经落后，其他州一直不断扩大在中国的存在。加州关闭驻华商贸处的这一举措被美国商界权威人士视为“因小失大”，因此加州现任州长布朗在2013年访华期间决定时隔10年之后在中国北京和上海各重开一个贸易办事处，以便吸引中国对加州的直接投资并加强双方广泛深入合作。

　　4.参加中美省州长论坛

　　中美省州长论坛（US·ChinaGovernorsForum）是美国州政府直接参与对华关系的最新渠道。借助这一论坛机制，美国州长可以和中国省级官员就双方共同关注的经贸、环境、能源、人文交流等低政治领域议题进行面对面的交流，以达到深化互信，促进双方务实合作的宗旨。

　　中美省州长论坛是时任中国国家主席胡锦涛于2011年1月访美期间，与美国总统奥巴马在《中美联合声明》中共同宣布建立的，旨在进一步扩大两国省州一级的人文交流，以深化了解、互信和合作。中美省州长论坛迄今已经成功举办了两届。通过面对面的交流，中美省州长可以开诚布公地就双方关注的议题以及双方在合作中所遇到的问题展开密切的沟通和交流。此外，中美省州长之间还进行了多场对口会见，签订了多项合作协议、商业合同和合作意向。由此可见，中美省州长论坛为美国州政府参与中美关系提供了一个高效的崭新平台。

　　中美省州长论坛的建立是中美关系不断深化的一个必然要求，促进省州级政府的交往已日趋成为两国关系中的重要组成部分。以往中美两国间的交流主要停留在中央政府层面，缺乏两国省州级政府的广泛参与，因此无法起到以点带面和全面开花的作用。中美省州长论坛的启动极大地推动了中美两国省州级交流合作的长期化和机制化进程。美国主管经济、能源与农业事务的前副国务卿霍马茨（RobertHormats）就曾表示，和中美两国政府间交流相比，地方交流具有更大的弹性与活力，而且中美省州具有很大的创造力，让具有创意的美国州长和中国省长进行对话将会非常重要。他还指出，美国的许多具有创造性的教育观念和经济政策都是频繁地取自于一些州和城市，再转化为国家水平予以借鉴。19

　　（二）间接渠道

　　除了直接渠道之外，美国州政府还通过游说活动间接影响美国联邦政府的对华决策。一般而言，联邦政府在处理对华关系时，将国家的整体外交利益放在第一位，并兼顾各州利益。当联邦政府的对华外交所体现出的国家整体利益和各州地方利益相互和谐时，州政府则无需动员起来对联邦对华外交施加影响。一旦州政府认为联邦政府对华外交未能反映或未能充分反映本州的国际利益（尤其是国际经济利益）时，州政府就会竭尽全力对联邦政府进行游说。根据美国宪法，对外政策的主要制定者是联邦政府的两个部分，一个是以总统为首的行政部门，另一个则是美国国会。因此，联邦行政和立法部门就成为州政府进行游说的两个对象。

　　为了便于及时掌握国会和白宫的立法和施政动向，特别是那些有可能对本州利益产生重大影响的方面，美国各州通常在首都设立自己的州代表处来充当自己的耳目，并且负责对联邦政府的游说和公关工作。此外，在美国，州政府还有自己的全国性利益集团，可以对联邦政府的对华决策进行集体游说。最有影响力的是全国州长联合会（NationalGovernorsAssociation）、州政府理事会(TheCouncilofStateGovernments)和全国州议会大会(NationalConferenceofStateLegislatures)，其中美国全国州长联合会还专门设立了常设的国际贸易和对外关系委员会，使得全国州长联合会的游说工作扩展到了外交事务领域。委员会拥有专职雇员，从事研究和咨询工作，并向年度大会提出建议。全国州长联合会也为成功举办中美省州长论坛做出了巨大贡献。美国总统在对华决策中居于主导地位，因此以总统为首的行政机构自然成为州政府争相游说的对象，以便影响美国对华决策，实现自身的利益诉求。州长们过信函和文件的传递，将本州的要求、愿望、主张和政策建议传递给总统为首的行政机构，使他们了解本州在特定对华政策问题上的利益和要求，希望能够影响到美国的对华决策。例如，在20世纪90年代，美国总统在考虑是否给予中国最惠国待遇时，包括华盛顿州在内的许多州长纷纷致信克林顿总统，希望给予中国最惠国待遇。2000年，克林顿总统争取国会批准给予中国永久性正常贸易待遇时，42个州长发表联名信表示支持。20

　　州政府也可以通过一些行政部门内设立的协调政府间关系的职能部门，如国务院内的政府间事务办公室和美国贸易代表办公室的政府间政策咨询委员会，来表达自身的利益关切和政策建议，以便间接影响对华决策。

　　宪法同时授权美国国会在外交领域的权力。国会拥有许多重要的外交权力，如外交立法权，对外活动的监督权和调查权，外交机构设立和外交官员任命的批准权，对外活动的财政权，外贸管制权以及对外宣战权。国会尤其在对外经贸关系方面被宪法赋予了重要权力，其影响力甚至超过了美国总统。目前，有23个州的代表处设在与国会大厦毗邻的州大厅（HalloftheStates）21，就是为了方便及时了解和跟踪国会的动态。美国国会历来被视为地方势力竞相施加影响的平台，具有明显的地方性色彩。州政府和来自该州的国会议员即使存在政党分野，由于来自同一州，议员和州政府也极有可能对本州利益达成一致的认同。毕竟国会议员目前越来越职业化，持续面临着连任的压力，为了能够连选连任，议员势必非常重视所在家乡选区的相关意见。美国州政府通过对代表该地区的国会议员进行游说施压，以期间接影响国会对华外交行为。例如，在中美经贸往来中，经常有来自南方一些州的国会众议员频频向中国施压，要求人民币升值，指责中国为汇率操纵国，甚至不惜动用立法手段对中国进行惩罚。究其原因，这些国会议员所代表的州是美国传统的纺织业中心，在中美贸易中，美国纺织业受到来自中国纺织品的巨大冲击，面对来自选区的压力，这些国会议员纷纷指责中国来为自己未来的选举增加筹码。

　　三、美国州政府参与中美关系的制约因素

　　（一）外交资源相对匮乏

　　虽然经过一系列的机构改革，州政府更加专业化，更加现代化。但相对于联邦政府，州政府显然在外交资源方面要匮乏得多。财政压力已成为制约其参与对华关系的一大障碍。单就驻华办事处而言，维持一个驻华办事处的费用很高，只有那些具有相当财政实力的州政府才能承担。常年维持这样高的支出是非常困难的，尤其是由于这种开销在政治上过于敏感。当州政府或州议会换届之时，海外支出常常成为削减政府预算的目标。经济萧条时更是如此。22

　　如前所述，在2003年加州因为财政危机撤销了驻华办事处，直到2013年才得以恢复。州长亲率的贸易代表团的出访活动通常也会因资金问题受到不同程度的影响。州长率团出访的资金来源不同，有的是由参团的公司来提供，有的通过州和联邦的财政拨款，有的来自非营利性的基金会或者是个人资助。因此，州长率团出访资金来源的相对不稳定，造成经贸代表团的出访次数和规模受到不同程度的限制。2008年金融危机之后，那些依靠政府财政的出访活动更是受到了极大的限制。例如，2011年伊利诺伊州州长奎因则是在巨大舆论压力下出访中国的。当时伊利诺伊州舆论曾发出质疑，认为在州政府大范围裁员、缩减开支之际，州长率领大批人员访华，有浪费嫌疑。而奎因之所以坚持访华，是因为他坚信访华是一个必要的投资，能够为该州赢得更多的就业机会。

　　此外，相对于中方充足的英语人才储备，美国州政府精通汉语的外事人才则相对短缺。中国不乏精通英语的省级官员，而前犹他州州长洪博培（JohnHuntsman）则是唯一一位能够用汉语直接和中方客人交流的州长。这种状况显然不利于美国州政府与中国省级政府发展更进一步的关系。目前，孔子学院等汉语语言机构在美国的开设将有助于改善这一状况。

　　（二）联邦政府的干预

　　在新联邦主义的框架下，联邦政府将一些权力下放给州政府，州政府的许多涉外活动也得到了联邦政府的默许。州长可以率团出访，招商引资，促进出口和旅游业；州长可以在首府接见外国领导人；州政府可以发展与他国的人文交流等等。但是，州长和州政府的这些活动大多属于经济、文化、教育等低政治领域，几乎不涉及政治、安全等高政治领域。一旦州政府的一些对外经济行为同时具备政治性质，联邦政府通常会加以干预。如马萨诸塞州议会有关政府采购的立法本质上被看作是该州针对缅甸的经济制裁，这和联邦政府对缅政策产生不一致。最终，联邦最高法院裁定该州法律无效。再如，招商引资会给本地提供税收和就业岗位。但是，如果外商投资行为被认为对美国的安全造成了威胁，那么联邦政府就会出面干预，阻止其投资。近年来，美国联邦政府屡屡以“威胁国家安全”为由阻碍中国企业在美国投资。华为和中兴公司进军美国受阻则是典型的案例。2012年10月美国众议院情报委员会发布一份关于华为、中兴两家中国企业的报告，称其对美国安全系统构成威胁，警告和华为、中兴合作的美国企业另找供应商。再如，中国万向集团对美国锂电池生产商A123Systems公司的投资，也因涉嫌威胁美国国家安全遭到了美国国会的反对。

　　(三)缺乏制度保障

　　联邦政府的外交权力是由美国宪法明确规定的，因此具有强大的法律保障。而州政府的对外活动虽然没有被宪法完全否定，但是由于缺乏宪法授权尚未形成制度化，很容易受到州政府换届的影响。以州长为例，由于不同的背景和政治抱负，州长职位的更替往往会导致对外关系的不连续性。前夏威夷州州长约翰·维希三世（JohnD.WaiheeIII）倡议设立了国际关系办公室（OfficeofInternationalRelations），以便更好地协调该州的国际联系。而1994年12月首位菲律宾裔新任州长本·卡耶塔诺（BenCayetano）则寻求精简政府机关而将之裁撤。23

　　俄亥俄州则是另外一个典型的例子。共和党州长罗兹（JamesA.Rhodes）(1963-1971，1975-1983)成为该州第一位组团外访的州长。随后民主党州长塞莱斯特（Richard.Celeste）在1983-1991年在任期间就率团出访13次，其中在1990年访问了前苏联。共和党人沃伊诺维奇（GeorgeV.Voinovich）于1991年至1999年担任俄州州长，期间出访共计10次，扩大了俄亥俄州在海外的办事处，并且倡导自由贸易政策。共和党州长塔夫脱二世（RobertA.TaftⅡ）(1999-2007)则出访了11次。罗兹州长可谓是开了该州发展与其他国家州省外交关系的先河，而且使得州长率团出访成为该州州长职责的一部分已达近三十年。但是，2007年新当选的民主党州长斯特里克兰（TedStrickland）(2007-2011)却没有能延续这样的传统。24

　　显而易见，州长在对外关系，尤其是对外经贸关系的长期外交实践并没能使之在俄亥俄州完全制度化。即便是在该州已有近三十年的州长参与对外关系的实践，由于新任州长的个人主观意愿仍然也可以改变这一方向而不愿意积极参与其中。同理，美国州政府的对华关系和对华交往也会由于州政府换届而产生不稳定性。

　　再者，在对外交往及对华关系领域，州政府和联邦行政部门也没有形成定期的制度化的高级磋商机制。州政府也不掌握票源，也不能在本州的联邦议员选举过程中提供竞选资金，因此它们对本州的国会议员的影响力还比不上州内重要的利益集团。州政府在试图影响美国对华关系的众多参与者中没有一点特殊地位，只不过是众多院外游说集团中的一个。

　　结语

　　一般来说，对华攻击比较厉害的人多在国会、联邦这一层，州这一层多和中国交往密切，这种“草根”的经贸、教育、文化往来始终以正面居多。但有时，有些州政府也因其自身所具有的地方狭隘性对中美关系的发展产生消极的影响。所以，州政府的参与使得中美关系变得更加复杂，这对我国的对美外交工作来说，既有机遇也有挑战。

　　对此，我们首先要重视对美地方外交，趋利避害，尽可能争取美国州和地方基层民众对中国的好感以及对中国的政治支持。我们可以借鉴日本和台湾地区对美外交的经验，他们往往通过影响美国州和地方政府进而影响美国联邦政府的对外政策。周文重在担任中国驻美大使时就曾走访了美国50个州，深入美国基层民众，为我国开展对美地方外交提供了新的思路。其次，我国应该建立并完善美国50州的相关数据库，充分掌握各州的具体情况，这样才能有的放矢，采取更加具有针对性的政策。最后，应该充分发挥中国省级政府的灵活性，有效开展与美国州政府的交流合作，建立进一步的友好关系。鉴于双方州省官员未来有望跻身中央或联邦政府决策层，发展双方省州政府官员的私人友情对于中美关系的长远发展也是不无裨益的。

　　总之，虽然联邦政府仍是美国对华外交的主导者，但是州政府在中美关系中的重要性日益凸显。正如美国前众议院议长奥尼尔所言，“在美国，一切政治都是地方的”。对华关系已经深深触及到了美国的地方政治，不可避免地增添了美国地方色彩。因此，我们在做好对美国联邦政府外交工作的同时，还应加大在州政府层面的外交努力，促进中美关系的健康稳定发展。