一、制度的废止是制度建设的重要环节

　　制度的作用是为社会服务，因此制度必须要适应社会现实，才能推动社会发展。当今世界，经济、政治、文化等方方面面都在不断发展变化，一方面，这要求不断地创设新的制度以适应时代的新需要；另一方面，这也意味着许多旧的制度将因社会现实的变化而与时代的要求相冲突，应该及时退出历史舞台。因而，创设制度重要，修改、废止也同样重要。只有创设、修改、废止三者相互衔接、有机统一，才能构成制度体系新陈代谢的生命链条。

　　在以往的党内法规建设中，我们往往比较重视制度的创设环节，却在一定程度上忽视了制度的废止环节。长期以来只有制度创新，却没有制度清理，大量过时的党内法规依然具有法规效力。直到2012年6月《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》发布才揭开了首次集中清理党内法规行动的序幕，经过两个阶段共计28个月的清理工作，中央办公厅等50多个部门对新中国成立至2012年6月期间（不包括“文革”时期）出台的2.3万多件中央文件进行了全面筛查。根据2013年8月公布的《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》和日前公布的《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，在新中国成立以来至2012年6月制定的1178件中央党内法规和规范性文件中，继续有效的只有487件（其中42件需适时进行修改），而多达322件被废止，369件被宣布失效，二者占比总计58.7%。在这些被废止或者宣布失效的中央党内法规和规范性文件中，除了部分是因为与党章和党的理论路线方针政策相抵触而被清理外，大多数都是因为与现实不符（包括不适应现实需要、调整对象已消失、文件事实上已不再执行等具体原因）而被清理的。

    二、党内法规退出机制仍需完善

　　长期以来，由于缺少退出机制，大量不适应当前社会政治经济环境的党内法规长期存在，给党的建设和中国的发展带来了不小的干扰。因此，这一问题也引起了中央的重视，2013年5月颁布的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）首次将修改和废止环节纳入党的制度建设体系，它与同时颁发的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和正在进行的集中清理行动初步构成了党内法规的退出机制。但总的来说，党内法规退出机制还需要进一步完善。从制度上看，目前关于党内法规退出机制的主要规定就是《条例》第三十一条“党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理”，但这一规定在以下两个方面还存在含糊之处。

    如何启动退出机制

   《条例》规定“应当适时对党内法规进行清理”，但是，何为“适时”？什么情况下可以启动党内法规清理机制？对此，《条例》没有具体规定，仅在发布时有简单的说明：“今后一般每5年将对党内法规和规范性文件开展一次集中清理。”但“一般每5年”未必等于“适时”。首先，不论在逻辑上还是实际工作中，“适时”并不只是时间概念，它蕴含着“某些特定条件发生变化时”的寓意，这不是“一般每5年”的不成文规定所能涵盖的。其次，在某些情况下，5年的时间也过长了。改革开放以来，随着社会的飞速发展，法规的适用环境也在不断变化。某项法规可能在上一次清理后一两年内就会丧失现实适用条件，但如果要等到5年后才能清理，就必然在这段时间内给相关工作造成不良影响。在这次集中清理中，我们就可以看到一些党内法规在出台一两年后就丧失效用，但却长期存在的现象。

　　集中清理的不足

    目前党内法规的退出机制主要依赖于集中清理。但是，时间紧、任务重的集中清理行动就很可能与制度建设的“审慎”原则相冲突。“审慎”是立法活动的基本原则，实现“审慎”的前提是充分的调研、细致的思考和广泛的讨论，换言之需要较为充足的时间和宽松的环境。在本次集中清理行动中，第一阶段从2012年7月至2013年9月共计14个月，并且在行动开展前也有比较充分的准备期，但需要清理的中央党内法规和规范性文件也高达767件，相当于平均一天就要清理2件。第二阶段从2013年9月到2014年11月，需要清理的中央党内法规和规范性文件总量略少一些，但总计也有411件，平均每天也要清理至少1件。这些法规和文件都需要在多部门配合下，逐字逐条地研判和充分地调研、讨论后，才能作出清理或不清理的决定，任务之重可见一斑。当然，本次清理行动实现了较高的任务质量，基本达到了预定目标。但是在今后的假设每5年一次集中清理行动中，是否还能有像本次清理行动一样充分的准备和长达28个月的清理期？如果不能的话，集中清理行动又如何保证立法活动的“审慎”原则呢？    

    三、引入“日落条款”，完善党内法规退出机制　

   “日落条款”由美国前总统杰弗逊所提出，其寓意是法律和其他事物一样，也有其生命周期，也会像太阳一样“落山”。1976年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，规定每部州法律都需设立有效期，到了期限，除非再次批准，法律就此失效。近年来，澳大利亚、韩国、墨西哥等国的法律以及世界贸易组织的反倾销协议也相继引入了“日落条款”，取得了较好的实践效果。

　　从制度建设的角度看，“日落条款”的实质是动态的制度淘汰退出机制，它将使原来繁杂、大规模的法律法规集中清理转变成为经常性的长效清理机制，从而节省大量的法规清理成本，提高法规清理的工作效率，这有益于法规及时更新，更好地适应经济社会的发展变化，因而能较好地解决当前党内法规建设所面临的困境，完善党内法规退出机制。而在具体的制度设计上，本文有以下三点建议。

　　引入有效期制度

    任何制度都有其生命周期，特别是在当前社会转型的背景下，现实的变化可能在短时间内就与不少新制定的法律法规不相适应。因而，对那些本身效力和地位不高的，但又和社会经济发展结合紧密，其适用环境有可能在短时间就发生巨变的党内法规，应在其出台时就明确其有效期，规定在特定年份后，如果没有再次得到批准，就从此失效。在其“日出”之时，就规定其“日落”之日。

　　不过，需要注意的是，虽然制度都有生命周期，但并不是所有党内法规都适合引入有效期制度。这包括以下两种情况。第一，效力和地位高的党内法规不适用有效期制度。例如，《党章》就不适用有效期制度，因为《党章》是党最根本的党规，地位崇高，关系重大，所以它的任何修改都必须慎之又慎，必须经过严密的、科学的、充分民主的程序才能实施。第二，规范内容比较宏观的、受时代影响较小的党内法规不适用于有效期制度。党内法规的生命周期长短受它所规范的具体对象和适用情境制约。显然，规范内容比较宏观的，受时代影响较小的党内法规的生命周期要长得多并且难以预测，因而也就无法在制定之时明确其退出之日。

　　设定失效条款

    制度的生命周期不只是时间概念，它也受到“某些特定条件发生变化”的制约。因而，在有效期制度之外，还应对相应的党内法规设定失效条款。失效条款大致可应用于以下两种情况。第一种情况是新出台的党内法规与旧的党内法规适用范围重叠，并且规定相互冲突。这在本次清理行动中比较常见，因而《条例》第二十六条专门规定了“同一机关制定的党内法规，旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定”。第二种情况是某项党内法规是专门针对特定对象或行为而设定，但由于社会环境的变化，其调整对象已经消失或者相应的适用条件发生了重大变化。对这类党内法规，可以考虑在其出台时就设定相应的失效条款，避免徒有其名的“僵尸法规”长期存在。

　　建立定期清理机制

   《条例》第三十一条已经规定了党内法规的定期清理机制，在此就不再多言。一点建议是，在充分调研的基础上，可以考虑对《条例》进一步补充修改，在《条例》本身或实施细则中分别写明中共中央、中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委应该“每隔多长时间对党内法规进行集中清理”，让清理工作的主体有章可依、有据可循，使清理机制更加规范化。

　　（作者：中共中央党校党建教研部讲师；北京交通大学传播学系讲师）