摘要：群众路线是党的根本工作路线，是实现改革总目标最基本的工作路线，而群众路线、群众工作本身所包含的多种要素同时也是国家治理体系的组成部分，因此，探讨党的根本工作路线与国家治理体系现代化如何同步发展，是中国特色社会主义特定环境下的重要任务之一。国家治理与党的群众路线在调节社会关系、创新社会管理体制、协商民主等多个方面具有高度关联性和耦合性。在社会转型的大背景下，把党的科学执政、民主执政、依法执政，与群众路线、国家治理体系现代化融为一体化过程，是社会发展的必然选择。

　　关键词：国家治理体系现代化；群众路线；领导方式；执政方式

　　党的十八届三中全会确立的新一轮改革总目标是完善和发展社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。群众路线是党的根本工作路线，是实现改革总目标最基本的工作路线，而群众路线、群众工作本身所包含的多种要素同时也是国家治理体系的组成部分，因此，探讨党的根本工作路线与国家治理体系现代化如何同步发展，是中国特色社会主义特定环境下的重要任务之一。

　　一、国家治理现代化缘于社会的需求

　　治理问题在当代中国的缘起，从传统的行政管理到现代治理转变，与社会转型的大背景紧密相关。

　　（一）治理转型是国家管理形态向高级形式发展的必经阶段

　　社会转型是一个多方面多层级的变化，既包含有农业社会向现代工业化、信息化社会的转变，也包含有计划经济到市场经济的转变，同时蕴含着基于社会基础变化而导致的国家管理形态转变。说到国家，历来就是与社会相对应的概念。关于国家与社会关系，长期存在国家高于社会还是社会高于国家之争。但无论如何争议，国家的产生是一个历史过程，“国家是社会发展到一定阶段上的产物；国家是表示，这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突维持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”[1] 这是马克思主义国家观，对于今天的中国至少有几点启示：一是国家是社会的产物；二是维系社会秩序是公共权力的天职；三是这个权力具有脱离社会的倾向。因此，截至马克思、恩格斯生存的年代，他们把以往的国家视为“国家发展的低级阶段”，[2] 这既包含有政治统治的低级阶段，也包含有国家管理形式的低级之意。

　　中国共产党执政多年，一方面，国家政治统治的职能依然存在，但已经不是以阶级斗争为纲的年代了，党和国家政治生活的中心、工作重心早已转移到现代化建设上来；另一方面，随着社会的发展，国家调节社会矛盾、维系社会秩序、维护国家和民族利益的管理职能也随着时代的变化而发展、强化，同时伴随着人类政治的进步、各类社会事务的复杂化而使管理职能呈现出分化、专业化、精细化特点。

　　在计划经济时期，由于生产力基础薄弱，经济成分单一，分配方式大致上相对“平均”，导致社会阶层差距相对较小，结构简单。在此基础上架构的国家管理体制，其特色之一是政府控制全部社会资源，如农村人民公社既是经济组织，又是社会管理单位，同时还是一级政权，属于党、政、社合一；[3] 城市中无论企业还是学校等事业单位，也都兼具社会管理功能。即使城市没有工作的家庭主妇也被组织在街道管辖之内，形成了依赖行政权力、横向到边、纵向到底的政治统治体系和社会管理体系，二者相互渗透。这在计划经济、以阶级斗争为工作重心的年代是易于通行的。但是，随着人民公社解体，大量国有企业改制，市场经济崛起，多种经济成分共存，众多公民从原有体制内剥离出来，游走于不同体制之间，从“单位人”转变为“社会人”。无论农村村民自治还是城市社区自治，又彰显出与市场经济体制相应的基层社会的相对独立性，这使得社会治理出现了前所未有的新格局。执政党领导、政府负责、社会协同、公众参与、依法治理，体现出治理主体的多元性及相互关系。在治理方式上，原有的更多体现为政治控制功能的社会管理方式，已经不适应新的社会变化。执政党运用公共权力的空间，也随着政府与市场关系的变化而同步变化。执政党的部分功能、政府的权力边界，都在或多或少、或隐或现地发生转变。对执政党来说，科学、民主、依法执政是顺应社会变化转变领导方式和执政方式问题；对国家来讲，对社会的管理，更多地体现为以法治方式保护公民权力、调节社会秩序，并把服务寓于管理之中。说到底，就是国家管理形态从低级到高级的上升、发展问题，治理概念所包含的最深刻的意义由此产生。当然，所谓治理体系“现代化”是一个永无止境的过程，很难在全世界用同一指标衡量，只要能够顺应时代潮流与时俱进，促进社会发展和人民福祉，就是走向现代化的重要标志。

　　（二）治理转型缘于市场与政府都需要良性运转

　　党的十八届三中全会强调市场经济在资源配置中起决定性作用，是重大的发展变化。在从计划经济到市场经济的转变中，也曾出现诸多问题，市场失灵和政府失灵现象同时存在。比如，食品安全问题，一再引起社会议论却难以从根本上解决。一方面，问题的发生与政府监管不到位相关，很多农产品从田间地头到加工制作、运输进入超市或集贸市场，再到人们的餐桌，要经过多个部门管理，有利可图时多个部门插手，无利可图时相互推诿，“九龙治水”，甚至难以找到被问责主体；另一方面，市场发育不规范，法律不健全，缺少良好的行业自律、市场诚信和社会诚信，建构一个健全的市场体系还需要艰苦的努力。这就是典型的治理问题。再如，环境安全问题，十多年来，从厦门“集体散步”抵制P X 项目，发展到多个地方抵制P X、垃圾焚烧场以及某些重金属项目，表明民众的环境意识越来越强，而政府在项目决策中，依据传统的领导班子内部决策方式，缺少信息公开、公众参与讨论、依法决策等环节，政府与民众的沟通、对话协商还没有制度化常态化。作为对上述缺陷的弥补，就需要民众参与成为社会公共事务决策的必要环节。这既是群众路线的发展，也是社会治理的组成部分。

　　( 三) 治理转型是民众不断增长的诉求与政府能力不完全适应这种诉求的必然产物

　　改革开放以来，人们的生活方式、工作方式、社会财富分配方式与改革开放前相比不可同日而语。改革开放带来的是社会阶层结构和人们观念形态的重大变化，比如人们的人权意识、民主意识、法治意识和对公权力的监督意识都远远高于改革开放前。这里有三个问题需要注意：一是人们要求参与到与自己利益相关的事务中，如全国人大物权法、劳动法、个税起征点等法律的立法，教育和医疗卫生制度改革方案，都有众多公民自愿参与讨论，但在某些地方事务中却没有这种通道或平台让民众参与到决策过程中来，就全国而言这种制度化的民主参与讨论还是限于少数个案。二是民众对自己的权利、利益诉求越来越高，从工资、就业，到教育医疗，再到各种社会保障，在微博、微信、论坛、贴吧中，均可看到各种意见，有理性分析，也有情绪化发泄，但都反映出社会越来越高的期待和要求。但是，执政党和政府是否有能力满足民众全部要求？有的要求合理合法，应当满足；有的要求合理，但当下不具备满足条件；有的要求，在市场经济条件下其实应由市场决定。三是人们对社会财富的分配、利益关系的调节，同样期待越来越高。对社会各利益群体间利益关系的协调和处置能力，对利益相关方不同诉求的整合能力，都考验执政能力、政治智慧。近年来不时发生的群体性事件，虽然导火索有所不同，但大多与多年来积累的社会问题紧密相关。虽然党和政府一直在协调社会关系，但与社会的需求仍有一定差距。如果这种社会需求过于强烈和迫切，而以政府为主要代表的公共权力自身，特别是处理政策问题的能力不能顺应这种需求，就会产生治理能力不足问题。

　　一言以蔽之，社会的需求、人民群众的诉求与执政党、政府能否满足、如何满足这种诉求的关系，是治理问题的本源。由此，产生了中国共产党的群众路线与国家治理现代化的关系。

　　二、国家治理体系现代化与群众路线的关联性与耦合性

　　国家治理能够与党的群众路线关联、耦合，盖因国家管理形式最终受制于社会，受制于民心向背。“治理”所包含的内容比较复杂，“最广义的含义是指协调社会生活的各种方法和途径”。[3] 从国家治理体系视角而言，国家治理当指在国家层面对经济、政治、社会、文化、生态等多个领域通过多种途径或方式进行综合、协调、处理、管理的“用来维持秩序和促进集体行动的正式制度过程”。[4] 当然，正式的制度过程包含有治理结构、功能、程序、治理主体间关系等等一系列问题。

　　治理体系现代化与传统上所谓管理有很大不同。应当承认，国家治理是从西方借鉴过来的概念，可以有多种解读。但无论怎样解读，现代治理不同于传统管理的核心区别，一是在治理结构上，传统管理的主体单一，大多是公共权力或政府为主体，而治理包含有多元主体，除公共权力之外，社会组织、公民等都可成为治理主体。市场亦可通过供求关系成为社会调节的主体之一。二是传统管理的向度，一般是通过自上而下的权威体系发挥作用，但治理包含有社会层面自下而上参与之意。参与治理各主体的作用不同，活动空间法定，但本质上是平等的，体现为合法性、公开透明、民主、法治、责任、回应等精神。所谓治理体系和治理能力现代化，也主要体现为上述精神实质。没有这种精神，就没有治理的现代化。

　　正是现代治理的上述精神实质，使得中国共产党的群众路线，与国家治理在多个方面紧密相关。群众路线作为党的根本的工作路线，包含有三个层面的意义：一是价值观、价值取向，即强调人民群众必须自己解放自己，党的全部任务就是全心全意为人民服务；党对于人民群众的领导作用就是正确地给人民群众指出斗争方向，让人民群众自己动手，争取和创造自己的幸福生活。二是指领导方式、决策方式。党的领导工作能否保持正确，取决于能否采取“从群众中来，到群众中去”的方法。就是“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，转化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见正确与否。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次更正确、更生动、更丰富”。[5] 三是说党的各项工作最终要通过群众路线来实现，“是实现党的思想路线、政治路线、组织路线的根本工作路线”，[6]即工作路径。上述三个层面的内容，是中国共产党保持党与群众关系，获得中国新民主主义革命和社会主义建设、改革开放成功的重要条件。

　　正如世间没有一成不变的事物一样，党对群众路线的认识也是不断深化的。人民是创造历史的主体，世界政党格局的变化已经证实这条真理。但需要指出的是，“走”群众路线的主体是领导者和领导机构，权力行使向度是自上而下的。这在战争年代，基于环境生存压力，到群众中去、走群众路线是惟一的选择，在很大程度上可以依赖领导者的主动性坚持群众路线。但在长期执政条件下，在社会利益关系已经成为决定党的群众基础是巩固扩大还是流失的决定性因素的背景下，能否坚持走群众路线，就不仅仅是领导者和领导机构的主动性问题，而是依靠制度化去引导、约束领导者和领导机构必须走群众路线，需要有特定通道提供给群众，使其能够依据法定的途径参与到与己相关的公共事务中来，使得领导者与领导机构不至于如马克思恩格斯所说那样脱离社会，可以不依赖领导者的个人注意力和个人好恶而表达人们意愿。这同时是国家治理体系和治理能力问题。群众路线在新的历史条件下的坚持与发展，与国家治理程度治理方式高度耦合，体现为：

　　第一，人民是创造历史的主体，也是国家治理的主体之一。普通民众不是被动地创造历史，其作用不仅仅体现在巨大的历史事变中，也体现在日常事务中。到目前为止，中国改革的每一次重大进步，都与基层社会的创新分不开，如农村联产承包责任制、民营企业的崛起等。甚至政治生活中的废除收容遣送制度、废除劳教制度等，也与社会反映、民众舆论紧密相关。民众的参与，既使群众路线得到了新的生命力，也使国家治理获得了新的元素。

　　第二，调节社会关系、创新社会治理模式，既是国家治理的题中之义，也是坚持群众路线之需。当下多元利益群体并存且博弈之态明显，对执政党和政府如何代表民众利益提出多方面考验。在改革开放的初期、中期，社会利益分化尚未成为社会主要问题，但在改革深化到一定阶段后，呈现出新的特点。比如，各利益群体分享改革成果的迫切性和直接性更突出，各阶层对分享改革红利的期盼更强烈，但资源总量有限，各种复杂的利益关系交织在一起，使得改革的复杂性更为突出，社会关系的调整更迫切。即使在具体问题上，无论土地征用房屋拆迁，还是教育医疗资源的调整，无论是养老金并轨之议，还是住房公积金“公正”之争，民众参与议政之势日益强烈，公开透明、开放式决策已然成为大多数人的共识。如果延续少数人决策、政府执行的模式，会遇到民众的质疑，更不要说地方或基层一些与民众生活直接相关的问题。换言之，社会关系的调节既需尊重民意又需科学合理，社会治理模式需要大的转变，甚至是系统性转变。从基层实践来看，社会共治是基本治理模式，执政党、政府、社会组织、公众都是社会治理力量。群众路线和国家治理都意味着真正实现把人民群众作为改革和社会治理的依靠力量，民众参与到社会公共事务管理之中，以党的领导帮助民众组织起来，在社会治理中真正实现人民的主体地位。

　　第三，以社会主义协商民主为共同载体。社会主义民主政治在新时期的最大发展，就是基层民众在社会生活和政治生活中实现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，人们以制度化方式参与到村庄或社区决策过程中，为共产党执政和现存国家权力机构提供了合法性基础，同时原本作为决策方式工作方式的群众路线，其内涵被拓展，意义深远：其一，国家治理现代化的核心要素和精神实质，如民主、公开、法治、效率等，需要有具体的实现途径，而基层民主参与，尤其是协商民主制度，恰恰为现代国家治理、基层社会治理提供了有效途径。其二，群众路线引导领导机构、领导者倾听基层社会诉求，促进党务公开政务公开，这又与现代治理的基本要求相互依存。在实践中，互联网、新兴媒体的出现为民众参与提供了广阔的平台。民众参与决策、参与监督已经成为社会主流趋势。

　　近年来发生的一些群体性事件、公共舆论事件，大多数与决策过程中民众缺少参与决策的通道相关。其实，毛泽东当年提出群众路线时，主要强调领导者和领导机构主动到基层寻求意见，属于“点”上的调研性质。但在今天，仅靠领导者素质和自觉性到民众中去远远不够，而民主参与、对话协商则把民众视为主动参与的主体，这在一定程度上弥补了领导者和领导机构单向度调研的不足，是民主政治发展的必然结果。实践表明，群众路线必须坚持，但在新的历史条件下需有新表现、新内涵，把党的科学执政、民主执政、依法执政主张，与群众路线、与社会主义协商民主相联系，融入到国家治理现代化的过程中。

　　三、构建坚持群众路线，实现国家治理体系现代化的基础

　　坚持群众路线，实现国家治理体系和治理能力的现代化，需要从以下几个方面完善。

　　（一）坚持共同价值理念，确立正确的党与群众、国家与社会关系

　　邓小平曾精辟地指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具..它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”[7] 这是典型的历史唯物主义观点，反映了中国共产党对于“群众”概念的革命性解读。当代中国的国家与社会关系同样如此，国家权力只有顺应社会发展需要才有生存基础，国家服务于社会而不是相反。没有这样的共同价值理念，无论是群众路线还是国家治理，都会发生偏差。

　　（二）公正调节社会关系，维系社会秩序

　　共产党能够取得政权的根本原因是为最广大的民众谋取了根本利益，改革开放能够取得成功也源于提高了广大民众的物质文化生活水平。进一步改革需要打破现有利益格局，如有些社会所诟病的问题提出多年无法解决，牵涉到诸多政府部门利益、地方利益、阶层利益等。关键在于，如果期待群众相信社会调节的公正性，那么就需要具备基本前提，即公权力自身不成为多元利益中的一元。这一问题不解决，即使良好的动机也会受到社会质疑，因此，明确政府某些部门与市场的边界，公权力不与民争利，是基本的要求，也是全面深化改革的重心。虽然打破现有利益格局特别是政府部门利益并非易事，但不如此便无法推动问题的解决，就失去民心。这既是所有执政党、政府都会面临的维系社会秩序、调节社会关系的问题，也是中国共产党在社会分层大变化时代如何构建群众基础、走群众路线的基础性问题。当然也需要指出，绝对公正对于任何党和政府来说都做不到，因为资源和能力永远都是有限的，只能做到科学分析不同利益群体的不同诉求，以最广大人民群众的根本利益为政策制定的出发点和归宿；照顾同盟者的利益，至少不损害其利益；既反对脱离群众心理承受能力的冒险主义，也反对跟在群众后面的尾巴主义；重视照顾多数原则，坚持教育、引导原则等等。社会政策能够让大多数人理解并支持，能够有利于社会可持续发展，就可以大致维系社会秩序，也可以说治理能力大致符合社会需求。

　　（三）创新社会管理体制，改进党的领导方式

　　社会管理是国家治理水平的体现。新型社会管理方式已经在基层涌现。如深圳蛇口街道，众多社会组织承担了政府部分功能；北京、上海、广州等都有社会共商共治的典型案例，并取得局部基层治理的良好效果。但这些地方大多属于大城市，经济基础较好，社会组织活跃，公民素养良好，基层党组织领导班子在其中起了核心作用。但广大的基层社会并非都具有如此先天良好的条件，因此，因地制宜、因时制宜探索符合各地具体情况的社会治理模式是必要而重要的。需要指出，在坚持党对社会治理的领导作用时，有必要探讨转变领导方式问题。党对社会的领导主要体现在把握方向、制定政策、基层党组织带头服务等方面，但不等于事事干预、事事亲自管理。当党把所有的事情都揽到自己身上时，各种社会矛盾就容易转化为党群矛盾、干群矛盾。在市场经济条件下，一些社会事务需要通过社会组织来做。一方面尊重各类社会组织的相对独立性，为其成长、发育提供良好的环境；另一方面，加强对新社会组织的引导，加强新社会组织自身建设，以法律规范其行为，以社会监督其不合法行为，充分发挥在其中工作的共产党员的先锋模范作用，而不是党和政府直接替代新社会组织的作用。简言之，统揽全局、协调各方，以民主、法制的方式实现党的领导，更符合时代的潮流。同时把握好社会问题与政治问题的关系，既防止社会问题泛政治化，又防止不顾及社会问题的政治影响而过于简单化处理。

　　（四）建立新型社会沟通机制，健全对话协商、民主决策制度

　　沟通的实质是明确利益相关者的利益诉求、彼此关系，寻求共同点，这在利益多元社会十分必要。传统的沟通方式是自上而下、单向度沟通为主，而新型的沟通机制是双向度、自上而下与自下而上并行的，即1987年党的十三大以来一直强调的社会对话协商机制。从全社会来看，基层通行的大调解、某些社区的“民怨调解室”、“民意诉求室”等，也属于社会沟通和社会对话协商的形式之一。当然，最好的对话协商蕴含于民主决策中，界别协商，公权力与民众之间的协商，公权力与社会组织、各社会组织间的协商，具体事务决策协商和宏观沟通性协商等等，都可以起到了解民众意愿、使决策符合民意的作用，亦可化解社会矛盾，维系社会秩序。特别是公共事务、社会政策的制定，需要全社会参与讨论，给各利益相关方以平等的机会参与到决策过程中来。这是保障社会公正的政治制度设计。

　　（五）把服务融入到社会管理和控制中，以服务的良好形象获得群众认可与社会稳定

　　无论从国家治理视角还是从群众路线的视角来说，为群众服务、为社会服务都是极其重要的。但是，对社会的管理与控制同样重要。这种控制机制在任何国家都是不可缺少的，是国家机器的重要功能之一。在中国，由于国家政治体制的缘故，执政党是重要的控制主体之一。但随着社会相对独立性的出现，控制主体也越来越多，比如，一些社会团体也在一定程度上控制一部分群众。这也带来新考验：谁能更好地以“软实力”，即靠影响力凝聚力和价值认同而不是单靠强制性手段影响群众。在这一背景下，把社会控制融入到服务中来，以服务获得组织、动员群众的影响力，就是不可缺少的重要问题。

　　参考文献：略